- 대법원 2024. 7. 25. 선고 2022두48837 판결
작성자 : 최슬기 변호사
1. 사실관계
원고는 강릉시 일원에 구 「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」(2009. 3. 20. 법률 제9511호 보금자리주택건설 등에 관한 특별법으로 전부 개정되기 전의 것)에서 정하는 국민임대주택을 건설하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’)의 시행자로서, 2015. 8. 4. 강릉시장(이하 ‘피고’)에게 이 사건 사업에 따른 주거시설 및 상가에 관하여 급수 신청을 하였습니다(이하 ‘이 사건 신청’).
피고는 2015. 8. 28. 원고에게 이 사건 신청을 승인하면서, ｢강릉시 상수도원인자 부담금 산정·징수 등에 관한 조례｣(이하 ‘이 사건 조례’) 제4조 제1항 제1호, ｢강릉시 상수도원인자부담금 산정·징수 등에 관한 조례 시행규칙｣(이하 ‘이 사건 조례 시행규칙’) 제3조 제1항 제4호, 제4조 제1항 [별표 1]에 따라 619,525,000원의 상수도원인자부담금 부과처분을 하였습니다(이하 ‘이 사건 처분’).
2. 이 사건 조례 및 시행규칙
이 사건 처분의 근거가 된 이 사건 조례 및 이 사건 조례 시행규칙의 내용은 아래와 같습니다.
이 사건 조례
제4조(부담금 부과대상 및 범위)
① 제2조 제1호에 따른 원인자부담금은 다음 각 호와 같이 구분한다.
1. 주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도사업자의 공급능력 이상의 물수요를 야기함으로써 취수장·정수장·배수지·가압장 및 송·배수시설 등 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자에게 해당 공사비용을 부담시키는 경우
3. 급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우 기존에 든 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우(건축물의 증개축 등으로 시설용량을 증가하는 경우를 포함하며 이 경우 증가된 용량에 한하여 원인자부담금을 부과한다)
이 사건 조례 시행규칙
제3조(원인자부담금 부과대상)
① 조례 제4조 제1항 제1호에 따른 “주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설”이란 다음 각 호와 같다.
1. 도시개발사업(「택지개발촉진법」 및 「도시개발법」, 「보금자리주택 건설 등에 관한 특별법」 등에 따른 개발사업 등) 관련 시설
2. 산업단지 조성사업 관련 시설
3. 관광지·관광단지의 개발사업 관련 시설
4. 「건축법 시행령」별표 1 시설 중 연면적 2,000제곱미터 이상인 시설
② 조례 제4조제1항제2호 및 3호의 개발사업은 제1항에 따른 개발사업을 제외한 나머지 급수사업을 포함한다.
제4조(원인자부담금의 산정)
① 조례 제4조 제1항 제1호의 원인자부담금 산정은 별표 1에 따른다.
3. 제1심 및 원심의 판단
제1심은, ① 이 사건 사업으로 인하여 신설 내지 증설된 수도시설이 없으므로, 피고는 이 사건 신청에 대하여 원고에게 이 사건 조례 제4조 제1항 제1호에 따른 원인자부담금을 부과할 수는 없고, ② 이 사건 조례 제4항 제1항 제3조는 수돗물 사용자가 급수를 함으로써 수도시설의 신·증설 등 수도공사를 유발하지 않았음에도 불구하고, 기존 수도시설의 건설비용을 원인자부담금 명목으로 부담시키고 있는 것으로서, 수도법 제71조 및 같은 법 시행령 제65조 제3항이 정하고 있는 위임범위를 일탈한 것이므로, 피고가 이 사건 신청에 대하여 원고에게 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호에 따라 원인자부담금을 부과할 수도 없으므로, 결국 이 사건 처분은 원인자부담금 납부의무를 지지 않는 자에 대하여 그 이행을 명한 것으로 위법하다고 판단하며, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구를 인용하였습니다.
위 제1심에 대하여 피고가 항소하였는데, 항소심은 ① 제1심 법원과 마찬가지로 이 사건 신청에 대하여 이 사건 조례 제4조 제1항 제1호에 따른 원인자부담금을 부과할 수는 없으나, ② 이 사건 사업에 따른 시설이 피고의 기존 급수구역 내에 있고, 그 시설에 기존 수도시설로 수돗물을 공급하는 사실이 인정되므로, 이 사건 신청에 대하여 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호에 따른 원인자부담금 부과처분을 할 수는 있는데, ③ 이 사건 조례 제5조 제1항 [별표1] 및 이 사건 조례 시행규칙 제4조 제1항, 제2항, [별표1], [별표2]에 따르면, 제1호에 따른 원인자부담금액은 제3호에 따른 원인자부담금액보다 훨씬 크므로, 근거 조항을 잘못 적용하여 원인자부담금을 잘못 산정한 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였습니다. 다만 제1심 판결은 원심 판결과 결론을 같이 하여 정당하다고 판시하며, 피고의 항소를 기각하였습니다.
4. 이 사건의 쟁점
위와 같이, 원심은 이 사건 사업으로 인한 수도시설의 신설 또는 증설이 없었고, 이 사건 사업에 따른 시설이 피고의 기존 급수구역 내에 있으며 그 시설에 기존 수도시설로 수돗물을 공급하므로 피고가 원고에게, 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호를 적용할 수 있다는 점은 별론으로 하더라도, 같은 항 제1호를 적용하여 이 사건 처분을 할 수는 없다고 판단하였는바, 이 사건의 쟁점은 ‘원고에게 이 사건 조례 제4조 제1항 제1호를 적용하여 원인자 부담금을 부과할 수 있는지 여부’입니다.
5. 대법원의 판단
대법원은 아래와 같은 이유를 들어, ‘이 사건 사업으로 인하여 직접적으로 수도시설의 신설·증설 등 수도공사가 필요하지 아니하더라도, 피고는 이 사건 조례 제4조 제1항 제1호에 따라 원고에게 원인자부담금을 부과할 수 있다’고 판단하며, 이와 달리 판단한 원심 판결을 파기∙환송하였습니다.
가. 수도법 제71조 제1항은 ‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공’할 것을 요건으로 원인자부담금을 부과할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 그로 인해 즉시 수도시설의 신설·증설 등 수도공사가 필요한 경우에 한하여 원인자부담금을 부과할 수 있다고 규정하고 있지 않고, 오히려 ‘주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설·증설 등의 원인’만 제공한 경우도 그 대상에 포함시켜, 즉시 수도시설의 신설·증설이 이루어지지 않더라도 원인자부담금 부과가 가능할 수 있음을 전제로 하고 있다. 수도법 제71조 제3항에 의하면, 상수도 원인자부담금은 지방자치단체의 조례에서 정하는 바에 따라 징수하여 상수도 특별회계에 편입한 후 향후 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다(대법원 2021. 4. 8. 선고 2015두38788 판결 등 참조). 이 사건 조례 제4조 제1항 제1호는 수도시설의 신설·증설 등 수도공사의 원인을 제공한 것에 대하여 장래의 공사 비용에 상응하는 비용을 ‘해당 공사비용’을 기준으로 부담하게 하는 것으로 볼 수 있다.
나. 강릉시는 환경부의 표준조례(안)을 수용하여 기존 시설분담금을 원인자부담금으로 통합, 변경하면서 2012. 4. 4.「강릉시 상수도 급수조례」를 조례 제903호로 개정하여 시설분담금 관련 규정을 삭제하고, 이 사건 조례를 조례 제904호로 제정하면서「강릉시 상수도 급수조례」에서 규정하고 있던 시설분담금을 이 사건 조례 제4조 제1항 제2호, 제3호에 반영하였다.
다. 이 사건 조례 제정 경위, 이 사건 조례 제4조와 이 사건 조례 시행규칙 제3조 등 관련 규정의 각 문언과 해석 등을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건과 같이 즉시 수도시설의 신설·증설이 이루어지지 않더라도 주택단지인 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설·증설 등의 원인만 제공한 경우에도 이 사건 조례 제4조 제1항 제1호의 원인자부담금 부과가 가능하다. 이에 반해 이 사건 조례 제4조 제2호와 제3호는 위 제1호의 대규모 개발사업에 해당하지 않는 건축물 등에 대하여 ‘기존에 소요된 수도시설의 건설비’를 부담하게 하는 것으로 볼 수 있다(급수구역 밖이면 제2호가 적용되어 추가사업비를 합산한다).
라. 이 사건에서 원고가 이 사건 사업으로 건축하는 국민임대주택은 건축법 시행령 [별표 1]의 공동주택 중 연면적 40,206.26㎡로, 수도법령과 이 사건 조례의 위임에 따라 마련된 이 사건 조례 시행규칙 제3조 제1항 제1호 또는 제4호에 해당한다. 원고는 이 사건 조례 제4조 제1항 제1호의 주택단지와 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설·증설 등의 원인을 제공하였기 때문에 직접적으로 수도시설의 신설·증설 등 수도공사가 필요한 경우가 아니더라도 이 사건 조례 제4조 제1항 제1호에 따라 원고에게 원인자부담금을 부과할 수 있다.
6. 본 판결의 의의
본 판결은, 직접적으로 수도시설의 신설·증설 등 수도공사가 필요한 경우가 아니라고 하더라도, 주택단지와 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설·증설 등의 원인을 제공하는 경우라면 해당 시설의 설치 주체에게 상수도 원인자부담금을 부과할 수 있다는 점을 명시하였다는데 의의가 있습니다.
그리고 이러한 대법원의 판단은, 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공’할 것을 요건으로 원인자부담금을 부과할 수 있도록 정한 수도법령의 문언 및 상수자 원인자부담금 부과 제도의 취지에 비추어 볼 때 타당한 것으로 보입니다.
