김윤기 변호사
1. 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률에 의해 지급된 보상금 등에는 정신적 피해로 인한 배상∙보상이 포함되는가?
가. 사건의 개요 및 심판의 대상
청구인들은 (i) 노동조합에서 활동하거나 언론탄압에 맞서 시위에 참여하였다는 등의 이유로 국가기관의 지시에 따라 해고되거나 재취업이 어렵게 된 사람들의 본인 또는 그 유족, (ii) 대통령의 긴급조치 제1, 4, 9호를 위반하였다는 범죄사실로 징역형 등을 선고받아 그 판결이 확정되거나 공소기각결정·면소판결을 선고받아 확정된 사람들의 본인 또는 그 유족, (iii) 구 계엄법 등 법률을 위반하였다는 범죄사실로 징역형 등을 선고받아 그 판결이 확정된 사람들의 본인 또는 그 유족으로서, 모두 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률(이하 ‘민주화보상법’이라 합니다)에 따라 민주화운동 관련자로 결정되어 2002~2012년 사이에 보상금 등을 동의 후에 지급받은 사람들입니다.
한편, 구 민주화보상법 제18조 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 합니다)은 ‘이 법에 의한 보상금 등의 지급결정은 신청인이 동의한 때에는 민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대하여 민사소송법의 규정에 의한 재판상 화해가 성립된 것으로 본다.’고 정함으로써 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 심의 위원회의 보상금 지급결정이 있고 신청인이 이에 동의하기만 하면 재판상 화해성립이 의제되게끔 하였는데, 위 법률조항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’에 ‘정신적 피해’가 포함되는지 여부에 대하여 논란이 있었고, 보상금을 지급받은 사람들은 대한민국을 상대로, 위 보상금과 별도로 정신적 피해를 배상하라는 취지의 국가배상청구를 법원에 제기하였습니다.
그러나 대법원은, 위 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’에는 정신적 손해를 포함한 피해 일체를 의미하는 것으로 정리하였고(대법원 2015. 1. 22. 선고 2012다204365 전원합의체 판결), 청구인들은 위와 같이 해석하는 것이 헌법에 위반된다는 등의 이유로, 심판대상조항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였습니다.
나. 헌법재판소의 판단(헌법재판소 2018. 8. 30.자 2014헌바180 결정 등)
헌법재판소는, ① 민주화보상법의 입법취지, 관련 규정의 내용, 신청인이 작성∙제출하는 동의 및 청구서의 기재내용 등을 종합하면, 심판대상조항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’란 공무원의 직무상 불법행위로 인한 정신적 손해를 포함하여 그가 보상금 등을 지급받은 민주화운동과 관련하여 입은 피해 일체를 의미하는 것으로 합리적으로 파악할 수 있으므로, 헌법상 명확성 원칙에 어긋나지 아니하고, ② 민주화보상법은 관련규정을 통하여 보상금 등을 심의∙결정하는 위원회의 중립성과 독립성을 보장하고 있고, 심의절차의 전문성과 공정성을 제고하기 위한 장치를 마련하고 있으며, 신청인으로 하여금 그에 대한 동의 여부를 자유롭게 선택하도록 정하고 있으므로 청구인들의 재판청구권도 침해하지 아니한다고 판단하였습니다.
그러나, ③ 국가배상청구권의 침해 여부와 관련하여서는, 위 명확성원칙 위반여부에 대한 판단에서 설시한 것과 같이 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’에는 정신적 손해가 포함됨에도, 민주화보상법 및 동법 시행령에 규정되어 있는 보상금 등의 지급대상과 그 유형별 지급액 산정기준 등에 의하면, 민주화보상법상 보상금, 의료지원금, 생활지원금은 적극적∙소극적 손해 내지 손실에 대한 배∙보상 및 사회보장적 목적으로 지급되는 금원에 해당할 뿐 정신적 손해에 대한 배상이 포함되어 있지 않은데, 이처럼 정신적 손해에 대해 적절한 배상이 이루어지지 않은 상태에서 적극적·소극적 손해 내지 손실에 상응하는 배·보상이 이루어졌다는 사정만으로 정신적 손해에 관한 국가배상청구마저 금지하는 것은, 해당 손해 내지 손실에 관한 적절한 배·보상이 이루어졌음을 전제로 하여 국가배상청구권 행사를 제한하려 한 민주화보상법의 입법목적에도 부합하지 않으며, 국가의 기본권보호의무를 규정한 헌법 제10조 제2문의 취지에도 반하는 것으로서, 지나치게 가혹한 제재에 해당한다는 이유로, 심판대상조항 중 정신적 손해에 관한 부분은 청구인들의 헌법상 국가배상청구권을 침해한다고 판시하였습니다.
[이는 재판관 7인의 다수의견이자 법정의견이며, 이에 대해서는 2인의 소수의견(반대의견)이 있었습니다.]
다. 헌법재판소 결정의 의의
민주화보상법이 정한 ‘민주화운동’이란 ‘1964년 이후 자유민주적 기본질서를 문란하게 하고 헌법에 보장된 국민의 기본권을 침해한 권위주의적 통치에 항거하여 헌법이 지향하는 이념 및 가치의 실현과 민주헌정질서의 확립에 기여하고 국민의 자유와 권리를 회복·신장시킨 활동’을 의미합니다.
그런데 대법원은 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’에 정신적 피해가 포함되고, 민주화보상법에 따라 보상금을 지급받은 경우 정신적 피해에 대해서도 재판상 화해가 성립되었다고 해석하여야 함을 이유로, 민주화보상법에 따라 보상금을 지급받은 사람들의 ‘정신적 피해’에 대한 별도의 손해배상청구를 인용하지 아니하였습니다.
향후 이 사건 위헌결정에 따라 법원에 계속된 사건의 경우 심리가 재개되거나(헌가사건), 이미 확정된 사건의 경우 재심개시를 통해 심리가 계속된다면(헌바사건), 과거 민주화운동과 관련하여 희생된 사람과 유족들이 정신적 손해에 대한 국가배상을 청구할 수 있게 될 것입니다. 그리고 이러한 결과는 민주주의의 발전과 국민화합에 기여하는 바가 적지 아니할 것입니다.
2. 진실∙화해를 위한 과거사정리 기본법에 따른 진실규명결정을 받은 사람들의 국가배상청구권에 대하여도, 그 권리를 행사할 수 있는 때 또는 불법행위가 있은 날로부터 소멸시효가 진행되는가?
가. 사건의 개요 및 심판의 대상
청구인들은 (i) 국가보안법위반 등의 범죄사실로 징역형 등을 선고받아 판결이 확정된 사람, 그 가족, 상속인으로서, 2005년 제정된 진실∙화해를 위한 과거사정리 기본법(이하 ‘과거사정리법’이라 합니다)에 의해 설치된 진실∙화해를 위한 과거사정리 위원회에서 위 사건들에 관한 진실규명결정을 받고 재심절차에서 기존 유죄판결이 취소되어 무죄로 확정되고 형사보상금을 지급받은 사람들, (ii) 1950년 국민보도연맹사건과 관련하여 경찰 등에 연행되어 집단희생되거나 미군함포사건으로 집단희생된 사람의 상속인으로서, 진실∙화해를 위한 과거사정리 위원회에서 위 사건들에 관한 진실규명결정을 받은 사람들입니다.
청구인들은 대한민국을 상대로 위 사건들로 인하여 입은 손해배상을 구하는 소를 제기하였으나, 민법 제166조 제1항은 ‘소멸시효는 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행한다.’(이른바 ‘객관적 기산점’에 관한 조항), 민법 제766조 제1항은 ‘불법행위로 인한 손해배상의 청구권은 피해자나 그 법정 대리인이 그 손해 및 가해자를 안 날로부터 3년간 이를 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.’(이른바 ‘주관적 기산점’에 관한 조항), 동조 제2항은 불법행위를 한 날로부터 10년을 경과한 때에도 전항과 같다.’(이른바 ‘객관적 기산점’에 관한 조항)고 정하고 있어, 소멸시효기간을 도과하여 손해배상을 받을 수 없게 되자, 위 민법 조항 등에 대하여 헌법소원심판을 청구하였습니다.
나. 헌법재판소의 판단(헌법재판소 2018. 8. 30.자 2014헌바148 결정 등)
헌법재판소는, 민법상 소멸시효제도의 일반적인 존재이유는 ① 법적 안정성의 보호, ② 채무자의 이중변제 방지, ③ 채권자의 권리불행사에 대한 제재 및 채무자의 정당한 신뢰 보호에 있는데, 이와 같은 민법상 소멸시효제도의 존재 이유는 국가배상청구권의 경우에도 일반적으로 타당하고, 특히 국가의 채무관계를 조기에 확정하여 예산수립의 불안정성을 제거하기 위해서는 국가채무에 대해 단기소멸시효를 정할 필요성도 있으므로 심판대상조항들이 ‘일반적인’ 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민의 국가배상청구권에 관한 소멸시효 기산점과 시효기간을 정하고 있는 것은 합리적인 이유가 있다고 하면서, 심판대상조항들은 원칙적으로는 합헌성을 띠고 있다고 하였습니다.
그러나 헌법재판소는 ‘민간인 집단희생사건’과 ‘중대한 인권침해·조작의혹사건’은 국가기관이 국민에게 누명을 씌워 불법행위를 자행하고, 소속 공무원들이 조직적으로 관여하였으며, 사후에도 조작·은폐함으로써 오랜 기간 진실규명이 불가능한 경우가 많아 일반적인 소멸시효 법리로 타당한 결론을 도출하기 어려우므로, 위와 같은 사건들은 ‘사인간 불법행위’ 내지 ‘일반적인 국가배상’ 사건과 근본적 다른 유형에 해당됨을 전제로,
앞서 든 민법상 소멸시효제도의 3가지 존재이유 중, ② 위 사건 유형은 국가가 현재까지 피해자들에게 손해배상채무를 변제하지 않은 것이 명백한 사안이므로, ‘채무자의 이중변제 방지’라는 입법취지가 국가배상청구권 제한의 근거가 될 수 없고, ③ 국가가 소속 공무원을 조직적으로 동원하여 불법행위를 저지르고 그에 관한 조작·은폐를 통해 피해자의 권리를 장기간 저해한 사안이므로, ‘채권자의 권리불행사 제재 및 채무자의 보호가치 있는 신뢰 보호’라는 입법취지도 그 제한의 근거가 될 수 없어, ① 위와 같은 사건 유형에서는 결국 ‘법적 안정성’이란 입법취지만 남게 되는데, 국가배상청구권은 단순한 재산권 보장의 의미를 넘어 헌법 제29조 제1항에서 특별히 보장한 기본권으로서, 헌법 제10조 제2문에 따라 개인이 가지는 기본권을 보장할 의무를 지는 국가가 오히려 국민에 대해 불법행위를 저지른 경우 이를 사후적으로 회복·구제하기 위해 마련된 특별한 기본권인 점을 고려할 때, 국가배상청구권의 시효소멸을 통한 법적 안정성의 요청이 헌법 제10조의 ‘국가의 기본권 보호의무’와 헌법 제29조 제1항의 ‘국가배상청구권 보장 필요성’을 완전히 희생시킬 정도로 중요한 것이라 보기 어렵다고 판시하였습니다.
그에 따라, 헌법재판소는 과거사정리법 제2조 제1항 제3, 4호에 규정된 사건에 민법 제766조 제1항의 ‘주관적 기산점’이 적용되도록 하는 것에는 합리적 이유가 인정되나, 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항의 ‘객관적 기산점’이 적용되도록 하는 것은 청구인들의 국가배상청구권을 침해하여 헌법에 위반된다고 판시하였습니다.
[이는 재판관 6인의 다수의견이자 법정의견이며, 이에 대해서는 3인의 소수의견(반대의견)이 있었습니다.]
다. 헌법재판소 결정의 의의
위 헌법재판소 결정에 의하여, ㉠ 민간인 집단 희생사건, 중대한 인권침해·조작의혹사건에 대해서는 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항의 객관적 기산점의 적용이 배제되고(위헌), ㉡ 이러한 객관적 기산점을 전제로 한 국가재정법 제96조 제2항(구 예산회계법 제96조 제2항)의 장기소멸시효기간의 적용도 당연히 배제될 것입니다. ㉢ 따라서 과거사정리법이 정한 위 사건에 대해서는 민법 제766조 제1항이 정한 주관적 기산점 및 이를 기초로 한 단기소멸시효만 적용될 것인데, 이러한 경우 사건 유형별 구체적 기산점이 문제될 수 있습니다.
과거사정리법 제2조 제1항 제3호의 ‘민간인 집단 희생사건’의 경우에 위원회로부터 진실규명결정을 받은 피해자 등은 특별한 사정이 없는 한 그 진실규명결정이 있었던 때에 손해 및 가해자를 알았다고 볼 수 있으므로, 피해자 등은 진실규명결정을 안 날로부터 3년 이내에 국가배상을 청구하여야 민법 제766조 제1항의 단기소멸시효 완성을 저지할 수 있을 것입니다.
한편, 과거사정리법 제2조 제1항 제4호의 ‘중대한 인권침해사건과 조작의혹사건’ 중 유죄확정판결을 받았던 사건의 경우에는 유죄확정판결의 존재라는 특별한 사정이 있어 재심으로 기존의 유죄확정판결이 취소된 이후에야 비로소 손해의 발생, 위법한 가해행위의 존재, 가해행위와 손해발생 사이의 상당인과관계 등 불법행위의 요건사실에 대하여 현실적이고도 구체적으로 인식하였다고 봄이 상당하므로, 피해자 등은 재심판결 확정을 안 날로부터 3년 이내에 국가배상을 청구하여야 민법 제766조 제1항의 단기소멸시효 완성을 저지할 수 있을 것입니다.
위와 같은 헌법재판소의 결정에 따라, 과거사 민간인 집단희생사건과 중대한 인권침해·조작의혹사건의 피해자들의 국가배상청구권이 실질적으로 보장될 수 있게 되었다고 할 것입니다.
3. 긴급조치 제1호 및 제9호 발령행위 등에 대한 국가배상책임을 부정한 대법원의 판결에 대해서는 헌법소원이 허용되는가?
가. 사건의 개요 및 심판의 대상
청구인 백OO은 ‘국가안전과 공공질서의 수호를 위한 대통령긴급조치(이하 ‘긴급조치’라 합니다) 제1호 위반죄로 유죄판결이 확정되었다가, 재심을 통해 무죄판결을 선고받은 사람이고, 청구인 김OO은 그의 배우자로서, 위 청구인들은 2013년경 국가를 상대로 긴급조치 제1호의 발령 및 이에 근거하여 청구인 백OO에 대한 불법체포·구금과 기소, 재판 및 그 과정에서 수사기관의 가혹행위 등에 대하여 손해배상을 구하는 소를 제기하여 일부 인용판결을 선고받았으나(서울중앙지방법원 2013가합544065), 항소심(서울고등법원 2014나2025168)과 상고심(대법원 2015다212695)에서 모두 패소하였습니다.
한편, 청구인 유○○, 전○○, 조○○는 1979년경 긴급조치 제9호 위반 혐의로 구속, 기소되어 면소판결을 받은 사람들인데(유○○, 전○○: 춘천지방법원 79고합48, 조○○: 서울형사지방법원 79고합678), 위 청구인들은 2013년경 국가를 상대로 긴급조치 제9호의 발령, 이에 근거한 청구인들에 대한 불법체포·구금과 기소, 재판 및 그 과정에서 수사기관의 가혹행위 등에 대하여 손해배상을 구하는 소를 제기하여 일부 인용판결을 선고받았으나(서울중앙지방법원 2013가합69595), 항소심(서울고등법원 2014나2023834)과 상고심(대법원 2015다216062)에서 모두 패소하였습니다.
이른바 ‘권리구제형 헌법소원’에 관하여, 헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 다만, 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후에 청구할 수 있다.’고 정하고 있는바, 위 규정에 의하면, 헌법소원의 대상이 되는 ‘공권력의 행사 또는 불행사’에서 ‘법원의 재판’은 제외되는 셈입니다.
이에 위 청구인들은 위 각 대법원의 판결 및 헌법재판소법 제68조 제1항 본문 중 ‘법원의 재판을 제외하고는’ 부분이 기본권을 침해하여 위헌임을 주장하는 헌법소원심판을 청구하였습니다.
나. 헌법재판소의 판단(헌법재판소 2018. 8. 30.자 2015헌마861 결정 등)
헌법재판소는, ‘헌법재판소는 이 사건 법률조항(헌법재판소법 제68조 제1항)에 대하여, ‘법원의 재판’에 헌법재판소가 위헌으로 결정한 법령을 적용함으로써 국민의 기본권을 침해한 재판이 포함되는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 한정위헌결정(헌재 2016. 4. 28. 선고 2016헌마33 결정)을 선고함으로써, 그 위헌 부분을 제거하는 한편 그 나머지 부분이 합헌임을 밝힌 바 있다. 이 사건 법률조항은 위헌 부분이 제거된 나머지 부분으로 이미 그 내용이 축소된 것이고, 이 같은 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이나 필요성이 인정되지 아니한다.’고 판단함으로써, 헌법재판소법 제68조 제1항의 위헌결정을 구하는 헌법소원심판청구를 기각하였습니다(재판관 9인 만장일치).
그리고 위 대법원 판결들(대법원 2015다212695, 대법원 2015다216062 등)에서 긴급조치 발령행위에 대한 국가배상책임이 인정되지 않은 것은 긴급조치가 합헌이기 때문이 아니라 긴급조치가 위헌임에도 국가배상책임이 성립하지 않는다는 대법원의 해석론에 따른 것이므로, 위 대법원 판결들은 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되는 경우에 해당하니 않는다는 이유로 해당 헌법소원심판청구를 각하하였습니다.
[이는 재판관 7인의 다수의견이자 법정의견이며, 이에 대해서는 2인의 소수의견(반대의견, 인용의견)이 있었습니다.]
다. 헌법재판소 결정의 의의
재판헌법소원에 대하여 헌법재판소는 일관하여 위와 같은 입장을 유지해 왔는바, 그에 대해서는 (i) 입법부는 헌법상의 권리를 침해하는 공권력행사에 대한 심판권을 헌법재판소가 아닌 다른 사법기관에게 부여할 수 없다는 입법한계를 가지고(입법형성권의 한계일탈), (ii) 입법권에 비해 상대적으로 약한 민주적 정당성을 가진 사법부를 통제하지 못한다는 것은 기능적 권력분립원칙에 반하며(권력분립원칙의 위배), (iii) 헌법재판소법 제68조 제1항 단서의 보충성의 이념은 ‘다른 법률의 구제절차’를 거친 후에 헌법소원을 제기할 수 있음을 전제로 하는 것이고(규범상의 체계정당성의 위배), (iv) 법원의 재판과 다른 공권력작용으로 인한 기본권침해 사이의 합리적 이유 없는 차별에 해당하며(평등원칙에 위배), (v) 헌법재판을 받을 권리는 헌법상 보장되는 기본권이라는 점(재판청구권의 침해)에서 끊임없는 비판과 문제제기가 있어 왔습니다.
그러나 재판헌법소원이 전면적으로 인정되는 것은 사실상의 4심제를 인정하는 것과 같은 결과가 된다는 점에서, 아직 헌법재판소가 일정한 경우로 한정하여 재판에 대한 헌법소원을 인정하는 것에 나름의 합리적인 이유는 있다고 할 것입니다. 이에 대해서는 향후 경과에 따라, 헌법재판소의 결정을 계속하여 주목할 필요가 있을 것입니다.
그리고 위 각 대법원의 판결에 대하여 긴급조치가 합헌임을 전제로 판단한 것이 아니어서 예외적인 재판헌법소원의 대상이 되지 않는다고 본 헌법재판소의 결정은, 형식적으로는 기존의 헌법재판소 결정에 따른 것이나, 실질적인 피해자 구제에 소홀하였다는 비판을 받을 여지가 있습니다. 이에 대해서도, 헌법재판소가 어느 정도로 재판헌법소원의 범위를 확장할 수 있을 것인지에 대하여, 향후 결정을 지켜볼 필요가 있다고 할 것입니다.