전성우 변호사
1. 대상 사례
A사는 사업의 안정성을 확보하고 지방재정에 대한 악영향을 최소화하기 위해 ‘지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률’(이하 ‘출자출연법’)에 따라 지방자치단체가 20%를 출자하고 나머지 80%는 민간기업이 출자하는 민·관 공동 특수목적법인을 설립하여 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(이하 ‘산입법’)에 따른 일반산업단지를 조성하고자 합니다.
이와 관련하여, 출자출연법에 따른 타당성 검토절차를 거쳐 설립된 특수목적법인이 추후 사업을 수행할 때 또다시 지방재정법에 따른 투자심사절차를 거쳐야 하는지, 실무상 문제되었습니다.
이와 관련하여, 또다시 지방재정법에 따른 투자심사절차를 거쳐야 한다는 행정부처 내 일부 견해에 대해, 저희 법무무법인이 아래와 같은 논거로 적극적으로 설득하여 견해를 변경토록 함으로써, 의뢰인 회사의 사업진행에 불필요한 시간과 비용이 소요되지 않도록 도움을 준 사례입니다.
2. 출자출연법 및 지방재정법령 관련 규정
출자출연법 제7조 제1항은 지방자치단체는 출자ㆍ출연 기관을 설립하려는 경우 (중략) 출자ㆍ출연 기관의 설립ㆍ운영의 타당성 등에 대하여 미리 검토하여야 하는 것으로 규정하고 있습니다.
한편, 지방재정법 제37조 제1항은 ‘지방자치단체의 장은 다음 각 호의 사항에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사전에 그 필요성과 타당성에 대한 심사(이하 "투자심사"라 한다)를 하여야 한다. 1. 재정투자사업에 관한 예산안 편성, 2. 다음 각 목의 사항에 대한 지방의회 의결의 요청 가. 채무부담행위, 나. 보증채무부담행위, 다. 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 예산 외의 의무부담’, 제2항 본문은 ‘지방자치단체의 장은 총 사업비 500억원 이상인 신규사업(제1항 제2호 각 목에 따른 부담의 대상인 사업을 포함한다)에 대해서는 행정안전부장관이 정하여 고시하는 전문기관으로부터 타당성 조사를 받고 그 결과를 토대로 투자심사를 하여야 한다.’고 규정하고 있습니다.
지방재정투자사업 심사규칙(이하 ‘심사규칙’) 제3조 제2항은 ‘다음 각 호의 투자사업에 대하여는 이 규칙에서 정한 심사기준 및 절차 등에 관한 규정을 적용하지 아니할 수 있다. 1. 신규투자사업이 아닌 사업, 2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업 가. 관련 법령에 따라 추진하는 별표에 해당하는 사업 (이하 생략)’라고 규정하고 있으며, [별표] 심사제외 대상사업(제3조 제2항 제2호 가목 관련)에서 ‘사업명 : 19. 지방공사·공단 및 출자 출연기관 설립사업, 관계 법률 및 소관부처 : 「지방공기업법」(행정안전부), 「지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률」(행정안전부)’라고 규정하고 있습니다.
3. 본건 사업이 지방재정법령 상의 투자심사 대상인지
가. 지방재정법령 상의 투자심사 대상
지방재정법(제37조 제1항 및 제2항) 상 투자심사 대상은 아래와 같습니다.
(i) 재정투자사업에 관한 예산안 편성
(ii) 다음 각 목의 사항에 대한 지방의회 의결의 요청
가. 채무부담행위
나. 보증채무부담행위
다. 「지방자치법」 제39조 제1항 제8호에 따른 예산 외의 의무부담
(iii) 지방자치단체의 총 사업비 500억원 이상인 신규사업(전문기관의 타당성 조사를 받고 그 결과를 토대로 투자심사를 하여야 함)
그리고, 지방재정법 시행령(제41조 제1항 본문) 상 투자심사대상은 ‘총사업비 일정 규모 이상의 신규투자사업’으로 규정하고 있습니다.
나. 특수목적법인의 사업 수행이 투자심사 대상인지
지자체는 본건 특수목적법인 설립시 출자를 할 뿐이고, 지방재정법 제37조 제1항의 ‘보증채무부담행위’, ‘채무부담행위’ 또는 ‘지방자치법 제39조 제1항 제8호에 따른 예산외 의무부담’이 없습니다.
그렇다면, 지자체의 법인출자금 출자 이후에는, 재정투자사업에 관한 예산안 편성, 채무부담행위, 보증채무부담행위, 지방자치법 제39조 제1항 제8호에 따른 예산 외의 의무부담이 없으므로, 우선 지방재정법 제37조 제1항에 따른 투자심사 대상에 해당되지 않습니다.
문제는, 지방재정법 상 투자심사 대상으로 삼고 있는 ‘지방자치단체의 총 사업비 500억원 이상인 신규사업’(지방재정법 제37조 제2항) 또는 ‘총사업비 일정 규모 이상의 신규투자사업’(지방재정법 시행령 제41조 제1항 본문)에 해당되는지 여부입니다.
검토하건대, 위 ‘신규사업’ 또는 ‘신규투자사업’의 주체(주어)는 ‘지방자치단체’일 뿐, 지자체가 이미 출자하여 설립한 ‘특수목적법인’까지 포함된다고 보기 어렵습니다. 아래와 같은 이유로 ‘신규투자사업’은 ‘재정지출’이 새로이 수반되는 사업을 말하는 것으로 해석되기 때문입니다.
(i) 지방재정법 상 ‘지방재정’은 지방자치단체의 수입, 지출 활동과 지방자치단체의 자산 및 부채를 관리, 처분하는 모든 활동이며(제2조 제1호), 지방재정법은 지방재정 운용의 기본원칙(제3조), 지방자치단체의 출자 또는 출연(제18조), 지방재정영향평가(제27조의6) 등 ‘지방재정’의 투입에 대하여 규율하고 있으며,
(ii) ‘지방자치단체의 장은 중기지방재정계획에 반영되지 아니한 사업에 대해서는 제37조에 따른 투자심사나 지방채 발행의 대상으로 해서는 아니된다.’(지방재정법 제33조 제11항)고 규정하고 있고, 투자심사 기관 명칭도 ‘지방재정투자심사위원회’(제37조의2)로서, 마찬가지로 ‘지방재정’ 투입을 전제로 하고 있고,
(iii) ‘지방재정투자사업 심사 및 타당성 조사 매뉴얼’(2017. 12. 행정안전부 재정정책과, p.10)에서 ‘일반투자사업’을 ‘세출예산서의 투자사업비가 이에 해당되며, 형식적으로 당해 지방자치단체가 사업시행주체가 아니라 하더라도, 실질적으로 지방재정투자사업비로 지출되는 결과가 수반되는 사업을 포함’, ‘구체적으로는 지방자치단체의 재정지출을 통하여, 부동산의 취득, 부동산의 형태∙형질 변경, 부동산의 구조 변경, 시설물의 설치 또는 구축, 동산을 취득∙변형하는 일체의 사업과 이에 부속되는 사업을 말하며, 동산과 같이 실체는 없으나 재정투자로 인하여 성과를 기대하는 사업을 포함(R&D 사업 등)’으로 해설하고 있습니다.
따라서, 지자체가 특수목적법인에 출자하는 행위는 지방재정의 투입(‘재정지출’)이 이루어지는 관계로 ‘투자심사’ 대상이 되지만(다만, 심사규칙 제3조 제2항 2호 가목 [별표]에 의하여 심사대상에서 제외되는 것임), 설립 이후의 특수목적법인이 수행하는 사업은 ‘지방자치단체의 신규사업 또는 신규투자사업’에 해당되지 않기 때문에 ‘투자심사‘ 대상(그 사전 절차인 타당성 조사 포함. 이하 같음) 자체에 해당되지 않는 것으로 해석하는 것이 타당합니다.
4. 심사규칙 상의 심사제외 대상사업인지
가. 심사규칙 상의 심사제외 대상사업
심사규칙(제3조 제2항 및 별표) 상의 심사제외 대상사업은 아래와 같습니다.
(i) 신규투자사업이 아닌 사업
(ii) 지방공사·공단 및 출자 출연기관 설립사업
(iii) (기타 생략)
나. 특수목적법인의 수행 사업이 ‘신규투자사업’인지
위에서 본 바와 같이, ‘신규투자사업’은 지자체의 신규투자사업을 말하는 것인바, 특수목적법인의 수행사업은 (i) 지자체의 사업이 아닐 뿐만 아니라, (ii) 나아가 신규투자사업에도 해당되지 아니합니다. 따라서, 심사규칙 상의 심사제외 대상사업에 해당합니다.
다. 심사규칙 [별표] 상의 ‘지방공사·공단 및 출자 출연기관 설립사업’에 해당되는지
심사규칙 [별표]에서 ‘지방공사·공단 및 출자 출연기관 설립사업’이라고 하여 ‘설립사업’만을 심사제외대상사업으로 규정하고 있는 이유는, 설립시에만 지방재정이 투입되고(다만, 설립시 지방공기업법 및 출자출연법에서 별도의 타당성 심사절차가 규정되어 있어 절차의 중복 때문에 투자심사 제외대상으로 삼음), 설립 이후에 추진하는 사업은 이미 출자된 지방공사·공단 및 출자 출연기관의 자체 자금 또는 금융기관을 통한 자금대출을 통하여 사업이 진행되고 지방재정이 별도로 투입되지 않는바, 투자심사 대상 자체가 아니기 때문에 심사제외대상사업으로 규정할 필요가 없었던 것으로 해석됩니다.
따라서, 본 사안에서의 특수목적법인의 사업은 투자심사대상 자체에 해당되지 않기 때문에, 심사제외대상 사업인 심사규칙 [별표] 상의 ‘지방공사·공단 및 출자 출연기관 설립사업’에 해당되지 않고 해당될 필요도 없는 것으로 판단됩니다.
5. 행정안전부 매뉴얼의 기재 내용
‘지방재정투자사업 심사 및 타당성 조사 매뉴얼’(2017. 12. 행정안전부 재정정책과, 이하 ‘매뉴얼’, p.49)은 ‘※ 출자∙출연기관 설립사업은 ‘지방재정투자사업 심사규칙’ 제3조 제2항 제2호 가목에 해당하는 심사제외 대상사업으로 출자∙출연기관 설립 시 ‘지방자치단체 출자∙출연기관의 운영에 관한 법률’ 제7조에 따라 수행하는 ‘타당성 검토’는 지방재정법 제37조 제2항의 적용을 받지 않음. 투자심사 및 타당성 조사 대상 여부는 설립된 출자∙출연기관이 사업추진시 자치단체가 재정지출, 현물출자, 보증 또는 예산외의무부담 등을 부담하는지 여부를 판단하여 결정’한다고 설명하고 있습니다.
즉, 설립된 특수목적법인이 사업추진을 할 경우에는, 지방자치단체가 재정지출을 하거나, 채무부담행위, 보증채무부담행위, 지방자치법 제39조 제1항 제8호에 따른 예산 외의 의무부담을 하는 경우(지방재정법 제37조 제1항)가 아니면, 투자심사 및 타당성 조사 대상이 아니라는 취지입니다.
6. 결론
위에서 살펴본 바와 같은 이유로, 설립된 특수목적법인의 사업진행은 지방재정법 상의 투자심사(타당성 조사 포함) 대상에 해당되지 않는다고 해석하는 것이 타당합니다.