금지행위 및 시설에 해당하는지 여부 등
- 대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두52799 판결
이승훈 변호사
1. 사실관계 및 교육환경평가승인신청 반려처분
원고는 ‘교육환경 보호에 관한 법률’(이하 ‘교육환경법’)상 교육환경보호구역에 위치한 곳에 콘도미니엄 3개동 등을 신축하기 위하여 피고(부산광역시 해운대교육지원청 교육장)에게 교육환경법 제6조 제1항에 의한 교육환경평가승인신청을 신청하였습니다.
피고는 원고에게 ‘관광진흥법 제3조 제1항 제2호 나목에 따른 휴양 콘도미니엄업이 교육환경법에 따른 금지행위 및 시설로 규정되어 있지는 않으나, 성매매 및 신∙변종 영업 등에 대한 우려를 제기하는 민원이 상당한바 이에 대한 구체적인 예방대책을 제시하기 바람’이라고 기재한 보완요청서를 발송하였으나, 이후 부산광역시교육청장으로부터 ‘관광진흥법 제3조 제1항 제2호 나목에 따른 휴양 콘도미니엄업이 교육환경법 제9조 제27호에 의하여 교육환경보호구역에서 금지되는 행위 및 시설에 해당한다는 법제처 법령해석 결과에 따라 향후 콘도미니엄업에 관하여 위 규정을 적용하라’는 취지의 행정지침을 통보받고, 원고에 대하여 교육환경평가승인신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 하였습니다.
2. 이 사건의 주요쟁점
가. 주요쟁점
이 사건의 쟁점은 (i) 휴양 콘도미니엄업이 교육환경법 제9조 제27호에서 규정한 금지행위 및 시설에 해당하는지 여부, (ii) 금지행위 및 시설에 해당한다고 볼 경우 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 반하는지 여부에 관한 것입니다.
나. 관련규정
교육환경법 제9조 제27호는 교육환경보호구역에서의 금지행위 및 시설로 ‘공중위생관리법 제2조 제1항 제2호에 따른 숙박업 및 관광진흥법 제3조 제1항 제2호 가목에 따른 호텔업’을 규정하고 있습니다. (i) 공중관리위생관리법 제2조 제1항 제2호는 ‘숙박업’을 ‘손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업’이라고 정의하고 있으며, 같은 조 제2항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제4조 제1호는 숙박업을 취사시설 포함 여부에 따라 ‘일반숙박업’과 ‘생활숙박업’으로 세분하고 있고, (ii) 관광진흥법 제3조 제1항 제2호는 관광숙박업을 ‘호텔업’과 ‘휴양 콘도미니엄업’으로 나누면서, 휴양 콘도미니엄업을 ‘관광객의 숙박과 취사에 적합한 시설을 갖추어 이를 그 시설의 회원이나 공유자, 그 밖의 관광객에게 제공하거나 숙박에 딸리는 음식∙운동∙오락 등에 적합한 시설 등을 함께 갖추어 이용하게 하는 업’이라고 정의하고 있습니다.
3. 판결의 요지
가. 휴양 콘도미니엄업이 교육환경법 제9조 제27호에 따라 교육환경보호구역에서 금지되는 행위 및 시설에 해당하는지 여부
대법원은 (i) 공중관리위생법은 명시적으로 제외하고 있는 숙박시설이 아닌 이상 모든 숙박시설에 대해 적용되도록 규정하면서, 제9조 및 제11조 등에서 관광진흥법상 관광숙박업도 규율 대상이 되는 공중위생영업(숙박업)에 해당함을 전제로 규정하고 있고, (ii) 관광진흥법 제18조 제1항 제1호는 관광숙박업 등록 시 공중위생관리법에 따른 숙박업 신고를 한 것으로 의제하고 있으며, (iii) 구 공증위생법 제2조 및 같은 법 시행령 제3조 제1호에 의하면 숙박업의 하나로 ‘관광진흥법에 의한 휴양 콘도미니엄업’을 명시하고 있다는 점 등 관련 규정의 내용과 연혁 등을 종합할 때, 휴양 콘도미니엄업은 관광진흥법상 관광숙박업이면서 동시에 공중위생관리법상 숙박업에 해당함이 분명하다고 판단하였습니다.
이어, 교육환경법 제9조 제27호의 입법취지는 학생들의 주요 활동공간인 학교 주변의 일정 지역을 최소한의 범위에서 교육환경보호구역으로 설정하여 쾌적한 학교환경을 조성함으로써 청소년들이 조화로운 인격을 형성할 수 있게 하고, 각종 유해환경으로부터 학생들을 차단∙보호하여 학생들의 건전한 육성과 학교 교육의 능률화를 기하고자 하는 것이므로, 관련 규정의 내용과 체계에, 위 입법취지를 종합할 때, 교육환경법 제9조 제27호가 공중위생관리법상의 숙박업과 별도로 관광진흥법상의 호텔업을 병기하여 규정하였다고 하여, 공중위생관리법상의 숙박업이 관광숙박업을 제외한 나머지 숙박업만을 의미한다거나 관광숙박업 중에서 휴양 콘도미니엄업은 금지시설에서 제외된 것을 해석할 수는 없으므로, 휴양 콘도미니엄업은 교육환경법 제9조 제27호에서 교육환경보호구역에서의 금지행위 및 시설로 규정한 ‘공중위생관리법 제2조 제1항 제2호에 따른 숙박업’에 해당한다고 보아야 한다고 판단하였습니다.
나. 신뢰보호원칙 위반 여부
대법원은 피고가 보완요청서에서 ‘휴양 콘도미니엄업이 교육환경법 제9조 제27호에 따른 금지행위 및 시설로 규정되어 있지 않다는 의견을 밝힌 바 있으나, (i) 이는 교육환경평가승인 여부를 판단하기 위한 검토과정에서 관계 법령의 해석에 관한 의견을 제시한 것에 불과하며, (ii) 이러한 행정실무 및 교육청의 의견은 교육환경법이 제정되기 전의 구 학교보건법 조항에 관한 것이므로, 원고의 교육환경평가승인신청과 관련하여 최종적으로 교육환경평가를 승인해주겠다는 취지의 공적 견해를 표명한 것이라고 볼 수 없고, (iii) 피고의 교육환경평가승인은 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우에 해당하므로, 신뢰보호원칙에 반하지 않는다고 판단하였습니다.
4. 이 판결의 의의
이 판결은 교육환경법 제9조 제27호가 ‘휴양 콘도미니엄업’을 명시적으로 금지행위 및 시설로 정하고 있지 않음에도, 해당규정의 입법취지 및 연혁 및 제∙개정경위, 관련규정의 내용, 연혁 등을 고려하여 법률 해석을 통해 휴양 콘도미니엄업이 교육환경법 제9조 제27호에서 정한 금지행위 및 시설에 해당한다고 판단하였다는 점에서 의의가 있습니다.
또한, 일반적으로 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는 ‘행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였을 것’이 요구되는바(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조), 행정청이 승인처분 또는 반려처분에 앞서 원고에게 보낸 보완요청서에 기재된 의견을 행정청의 공적인 견해표명으로 볼 수 있는지에 관한 일응의 판단 기준을 제시하였다는 점에서도 의의가 있다고 할 것입니다.