윤상원 변호사
1. 공정거래법 전부개정안의 국회 본회의 통과
현행 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 전부개정안(이하 “개정 공정거래법”)이 2020. 12. 9. 국회 본회의를 통과하였습니다. 공정거래위원회는 개정 공정거래법의 주요 내용을 다음과 같이 소개하고 있습니다. 1
| 1공정거래위원회의 2020. 12. 9.자 보도참고자료 「공정거래법 전부개정안 국회 본회의 통과」 |
기존의 논의를 취합하여 개정 공정거래법에 반영된 다수의 실체법적 개정 사항도 비상한 관심을 끌지만, 공정거래법 법집행체계에도 상당한 변화가 있었습니다. 법 위반 시 부과되는 형벌, 과징금 제도가 정비되었고, 오랜 논의 끝에 사인(私人)의 금지청구제, 손해배상소송에서 자료제출의무 부과 등 새로운 제도2 가 도입되기도 하였습니다. 한편, 정부안에서는 공정거래위원회의 전속고발권 개편 내용이 포함되어 있었음에도 국회 통과 과정에서 현행 전속고발권 제도는 유지되었습니다. 그러나 전속고발권 제도 개편은 오랜 논란의 대상이었으며 개정 공정거래법이 통과된 현재도 개편 논의가 지속되고 있는 상황임을 고려하면, 전속고발권 개편 관련된 정부안을 살펴볼 필요가 있을 것입니다.
본 논단에서는 새로 도입된 제도인 사인(私人)의 금지청구제, 손해배상소송에서 자료제출의무 부과 등의 주요 내용과 정부안으로 제출된 전속고발권 개편 내용을 살펴 보겠습니다.
2. 사인(私人)의 금지청구제
가. 개요 및 제도 도입의 필요성
사인(私人)의 금지청구제는 피해자 개인이 법위반 사업자 등을 대상으로 손해배상을 청구하는 것과 별도로 손해의 예방을 위해서 법원에 금지청구 등을 청구하여 권리구제를 받을 수 있도록 하는 제도3 입니다.
|
2관련 기사 등에서는 새로 도입된 제도를 다양하게 호칭하고 있지만, 본 논단에서는 국회에 제출된 개정 공정거래법에 대한 검토보고서{김원모(국회 정무위원회 전문위원), “독점규제 및 공정거래에 관한 법률 전부개정법률안 검토보고”, 제382국회(정기회) 제6차 정무위원회, 2020. 11.}에 따라 호칭하겠습니다. 3현행 상법 제402조에서 규정하는 주식회사 이사의 위법행위에 대한 유지청구권 등 상법상 다양한 |
미국, 일본, 독일 등 해외에서는 공정거래 관련 분야에서 금지청구 제도가 도입 되어 있었지만, 국내에서는 부정경쟁방지법 제4조, 특허법 제126조, 상표법 제107조 등 지식재산권 관련 법률에서 예외적으로 도입되어 있으며, 공정거래 분야에서는 금지청구 제도를 도입하고 있지 않았습니다. 명문의 규정이 없는 상황이다 보니, 법원 역시 공정거래법 위반행위에 대한 금지청구 인정 여부에 소극적인 입장을 보여 왔습니다(서울중앙지방법원 2003. 8. 1. 선고 2001가합60373 판결, 서울중앙지방법원 2006. 1. 31.자 2005카합4494 결정).
위와 같이 공정거래법에서는 피해자가 법원에 공정거래법 위반행위에 대하여 금지청구를 하는 것은 원칙적으로 허용되지 않다 보니, 공정거래위원회의 사건처리기간이 장기화되거나, 무혐의 결정을 하는 경우에 피해자 입장에서는 신속한 피해구제를 위한 별다른 대안이 없는 상황 이었습니다.
나. 제도의 도입
이에 개정 공정거래법은 피해자의 신속한 권리구제를 위하여 피해자가 법원에 부당지원행위를 제외한 불공정거래행위에 대한 금지 및 예방의 청구를 직접 할 수 있도록 하는 사인(私人)의 금지청구제를 도입하였습니다.
새로이 도입되는 금지청구제는, 부당지원행위를 제외한 사업자의 불공정거래행위를 그 대상으로 합니다. 제도 도입 논의 과정에서 불공정거래행위 중 부당지원행위로 인하여 거래기회를 박탈당한 경쟁사업자에게도 금지청구를 허용하여야 한다는 견해 및 불공정거래행위 이외의 다른 공정거래법 위반 행위에 대하여도 금지청구를 확대해야 한다는 견해도 있었습니다. 그렇지만, 개정 공정거래법은 그 대상을 “제45조 제1항(제9호는 제외한다) 및 제51조 제1항 제4호[제45조 제1항(제9호는 제외한다)에 따른 불공정거래행위에 관한 부분으로 한정한다]”로 한정하였습니다. 즉, (i) 부당지원행위(제45조 제1항 제9호)를 제외한 불공정거래행위와 (ii) 사업자에게 (i)과 같은 불공정거래행위를 하게 하거나 이를 방조하는 행위가 금지청구의 대상이 됩니다.
|
다양한 위법행위유지청구권도 넓게 보면 일종의 금지청구제입니다. 4이에 관한 상세한 내용은 손혁상, “공정거래 사건에 있어서 사인의 금지청구제 도입 및 피해자의 증거확보능력 제고를 위한 입법과제”, 국회입법조사처, 2018, 제28 내지 50면 참조 5김원모(국회 정무위원회 전문위원), “독점규제 및 공정거래에 관한 법률 전부개정법률안 검토보고” 중 II. 제안이유 및 주요내용 2. 주요내용 자. 사인의 금지청구제 도입(안 제107조) |
다. 제도 도입 이후
개정 공정거래법상 금지청구제가 실효성 있는 구제수단이 될 수 있는지 여부는, 제도 도입 이후의 법원 실무에 따라 달라질 것으로 생각됩니다.
먼저, 금지청구권 제도 도입 논의 과정에서 요건을 강화하여 “회복할 수 없는 손해”가 발생한 경우에만 금지청구가 가능하도록 해야 한다는 견해도 제시되었습니다. 그렇지만, 개정 공정거래법은 피해를 입거나 피해를 입을 우려가 있는 경우에도 금지청구를 구할 수 있도록 정하고 있을 뿐만 아니라, 그 금지의 범위ㆍ방법 등을 제한하고 있지 않아서 금지청구제의 구체적인 모습은 법원 실무에 따라 형성될 것으로 생각됩니다.
또한, 부정경쟁법상 금지청구 등 지식재산권 관련 금지청구가 임시의 지위를 정하는 가처분 형태로 진행되는 경우가 많은 점을 고려하면, 공정거래법상의 금지청구 행사 역시 신속한 권리구제 등을 위하여 임시의 지위를 정하는 가처분 형태로 진행될 가능성이 높다고 보입니다. 따라서, 금지청구를 구하는 가처분 사건에서 법원이 피보전채권의 존재 및 보전의 필요성에 대하여 어느 정도 소명을 요구하는지 여부도 제도 정착에 중요한 관건이 될 것으로 보입니다.
다음으로, 개정 공정거래법은 금지청구 제도 도입 이후 남소(濫訴) 방지 등을 위하여 담보제공명령 제도를 도입하였습니다{“법원은….피고의 이익을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하면 피고의 신청이나 직권으로 원고에게 상당한 담보의 제공을 명할 수 있다.”(개정 공정거래법 제108조 제3항)}. 법원이 통상적으로 임시의 지위를 정하는 가처분 사건에서 담보제공을 명령한다는 점을 고려하면, 공정거래법상 금지청구 가처분에서도 담보제공명령이 발령될 것으로 보입니다. 임시의 지위를 정하는 가처분 사건에서 담보액을 정하는 일률적인 기준은 없고, 본안소송의 결과가 나올 때까지 가처분 사건의 채무자가 입게 될 예상 손해액을 기준으로 하여 가처분 채권자의 자력과 소명의 정도, 본안에서의 승소가능성 등을 종합적으로 고려하여 담보액이 정해집니다. 상대방의 영업규모가 작아 예상 손해가 적거나 권리침해가 명백하여 본안소송에서 결과가 바뀔 가능성이 적은 경우에는 담보액을 감경하기도 하며, 상대방의 영업규모가 크거나 본안소송에서 결과가 바뀔 가능성이 상대적으로 많은 경우에는 담보액을 가중6 하기도 하는데, 공정거래법상 금지청구 사건에서도 위와 같은 법원의 경향은 유지될 것으로 예상됩니다. 공정거래법상 금지청구를 구하는 가처분 사건에서는 양 당사자가 주장하는 손해액이 다른 사건보다 클 가능성이 높은 만큼 담보액 역시 상당한 금액이 될 가능성도 충분히 있습니다. 따라서 가처분 사건을 제기하면서 담보제공에 관하여도 충실한 소명을 준비하여야 할 것입니다.
3. 손해배상소송에서 자료제출의무 부과
가. 개요 및 제도 도입의 필요성
현행 공정거래법 제56조는 공정거래법 위반행위에 대한 구제수단 중 하나로 손해배상제도를 인정하면서, 사업자 또는 사업자단체가 공정거래법을 위반하여 다른 자에게 피해를 입힌 경우 손해배상책임을 지도록 하고 있습니다. 이는 개정 공정거래법 역시 마찬가지입니다.
다만, 공정거래법 위반에 관한 입증을 위하여서는 사업자 등의 내부자료 입수가 필요함에도 위와 같은 손해배상소송에서의 증거자료 확보에 관한 수단이 구체적으로 정해지지 않았습니다. 이에 따라 이러한 소송에서의 증거자료 확보는 문서제출명령 등 민사소송법상 관련 제도에 따라 진행되었습니다. 그러나, 현행 민사소송법에 따른 문서제출명령은 해당 기업이 영업비밀을 이유로 거부할 수 있고, 전자문서ㆍ동영상 등 서류 외의 자료는 제출대상에서 제외되며, 제출명령에 불응해도 이에 대한 제재가 미약하여 피해자가 손해 및 손해액 입증에 필요한 증거를 확보하는데 어려움을 겪을 수밖에 없었습니다.7
|
6대법원 법원행정처 임시의 지위를 정하기 위한 가처분 재판실무편람 집필위원회, “재판실무편람 제42호 임시의 지위를 정하는 가처분” 중 제6절 가처분 결정 2. 담보제공에서 인용, 2016
7김원모(국회 정무위원회 전문위원), “독점규제 및 공정거래에 관한 법률 전부개정법률안 검토보고”중 II. 제안이유 및 주요내용 2. 주요내용 차. 손해배상청구소송에서 기업의 자료제출의무 부과(안 제110조) |
나. 제도의 도입
개정 공정거래법은 손해배상소송이 활성화될 수 있도록 (i) 부당한 공동행위 및 부당지원행위를 제외한 불공정거래행위에 대하여는 법원이 해당 기업에 자료제출명령을 할 수 있도록 하고, (ii) 영업비밀이라 하더라도 손해의 증명 또는 손해액 산정에 반드시 필요한 경우에는 열람제한을 조건으로 제출의무를 부과하면서 일종의 재판부 비밀심리절차(in camera proceedings)를 도입하고, (iii) 제출명령 불응 시 자료의 기재로 증명하고자 하는 사실을 진실한 것으로 인정할 수 있게 하는 제도를 도입하였습니다.
다. 특허법상 자료제출명령 제도와의 비교
이러한 개정 공정거래법상의 자료제출의무 부과 제도는 현행 특허법상 자료제출명령 제도와 상당히 유사한 구조이므로, 특허법상 자료제출명령 제도를 참고할 수 있을 것으로 보입니다.
특히 개정 공정거래법 제111조가 특허법과 같이 (i) 사업자가 정당한 이유 없이 제출명령에 불응하는 경우에 “자료의 기재에 대한 상대방의 주장”을 진실한 것으로 인정할 수 있도록 하고 있을 뿐만 아니라 (ii) 일정한 요건을 갖춘 경우 “자료의 기재로 증명하려는 사실에 관한 주장”까지 진실한 것으로 인정할 수 있도록 하는 것을 유의할 필요가 있습니다. 민사소송법상 문서제출명령 불응 시에는 “문서의 기재에 대한 상대방의 주장”을 진실한 것으로 인정할 수 있을 뿐 “문서에 의하여 증명하려는 사실에 관한 주장”을 인정하는 것은 법원의 자유심증에 따르고 있는 것과 비교해 보면, 개정 공정거래법상 자료제출명령 제도는 법원의 자유심증을 일반 민사소송에 비하여 더 넓게 제한하고 있다는 점에서 차이가 있습니다.
다만, “자료의 기재로 증명하려는 사실에 관한 주장”까지 진실한 것으로 인정받기 위해서는 ① 자료의 기재에 관하여 구체적으로 주장하기에 현저히 곤란한 사정이 있고 ② 자료로 증명할 사실을 다른 증거로 증명하는 것을 기대하기도 어려운 경우임을 피해자가 입증해야 하는데, 이러한 사정을 피해자가 입증하는 것이 쉽지 않을 것으로 예상되는 점8 에서 이후 공정거래법상 자료제출명령 제도 운영에 관한 법원 실무를 유의하여 살펴볼 필요가 있을 것입니다.
4. 전속고발제도 유지
공정거래법 개정 과정에서 국회에 제출된 정부안에 의하면, ① 부당한 공동행위는 공정거래위원회의 고발이 있어야 형사처벌이 가능하도록 규정되어 있어 경쟁제한의 폐해가 커서 신속하고 엄정한 조치가 필요한 부당한 공동행위에 대하여 형사처벌이 제한되는 결과가 발생할 우려가 있으며, ② 검찰의 강제수사력을 활용하여 신속하고 엄정한 조치가 이루어질 수 있도록 부당한 공동행위 중에서 중대ㆍ명백한 공동행위(가격담합, 공급제한담합, 시장분할담합, 입찰담합 등 소위 경성담합)에 대해서는 검사가 직접 공소를 제기할 수 있도록 하고, 공정거래위원회와 검찰청 간에 사건 관련 자료 등을 공유9할 수 있도록 하는, 현행 전속고발제도를 개편하는 내용이 포함되어 있었습니다.
위와 같이 전속고발제도가 개편되면 이후 소위 경성담합 사건에 관한 처리에 대하여 검찰 및 공정거래위원회 실무에 상당한 변화를 가져올 것으로 예상되었으며, 전속고발제도 개편 자체도 이번 공정거래법 개정 내용 중 상당한 논란의 대상이 되기도 하였습니다.
그렇지만, 개정 공정거래법의 국회 통과 과정에서 위와 같은 개편안이 반영되지 않음에 따라, 현행 전속고발제도가 유지되게 되었습니다. 현행과 같은 전속고발제도 유지에 대하여도 상당한 논란이 일어나는 점을 고려하면, 이후 전속고발제도가 현행과 같이 유지되는지 여부도 지속적으로 살펴볼 필요가 있을 것입니다.10
|
8이미옥, “개정 특허법하에서의 자료제출명령제도에 대한 소고”, 지식재산연구 제11권 제3호, 2016.에 의하면, 특허법하에서도 위와 같은 사정을 입증하는 것은 상당히 까다로우며, 동일한 제재 내용을 이미 도입한 일본에서도 그 효과가 회의적이라는 견해가 있다고 합니다. 9김원모(국회 정무위원회 전문위원), “독점규제 및 공정거래에 관한 법률 전부개정법률안 검토보고” 중 II. 제안이유 및 주요내용 2. 주요내용 카. 전속고발제 개편(안 제119조 및 제129조 제1항) 10한겨레신문의 2020. 12. 16.자 기사(「조성욱, 전속고발제 유지 “국회 결정 존중”…폐지 재추진 안 한다.」)에 의하면, 공정거래위원회는 의무고발요청제도에 따라 고발되는 건수가 매년 늘고 있다고 하면서, 전속고발제 폐지를 추진하기 않겠다는 의사를 밝혔습니다. 이와 달리 (i) 오마이뉴스의 2020. 12. 9.자 기사(「3%룰 - 전속고발제 폐지, 모두 거짓말이었다.」)에 의하면, 일부 국회의원 및 시민단체인 참여연대 등은 전속고발제도 유지를 비판하고 있으며, (ii) 파이낸셜 뉴스의 2020. 12. 10.자 기사(「민주당 내 '공정경제 3법' 반발 기류··"전속고발제 폐지 재추진"」)에 의하면, 법개정 논의(전속고발제도 폐지)가 재점화될 가능성에 이목이 집중되고 있다고 합니다. |
5. 결론
공포 후 1년 후부터 개정 공정거래법이 시행되면, 사인(私人)의 금지청구제, 손해배상소송에서 자료제출의무 부과 등 새로운 제도의 도입으로 인하여 사업자의 공정거래법 위반 행위에 대한 구제 방법에도 큰 변화가 예상됩니다. 법 시행 이후 새로 도입되는 제도에 관한 법원 실무도 지속적으로 살펴볼 필요가 있을 것입니다.