어떤 경우에 공제가능한가
- 대법원 2021. 2. 4. 선고 2016두40863 판결
전성우 변호사
1. 사실관계
원고는 주택건설사업계획 승인을 받아 400여 세대 아파트를 신축한 사업시행자이고, 피고는 ‘개발이익 환수에 관한 법률’(이하 ‘개발이익환수법’ 또는 ‘법’)에 따라 원고에게 개발부담금 약 4억원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 한 지방자치단체입니다.
원고는 사업계획승인 조건에 따라 아파트 단지 인근에 도시계획시설(도로, 소공원 등)을 설치하여 피고에게 기부채납하였는데, 그 기부채납비용(토지비, 공사비를 합하여 약 54억원)을 ‘개발비용’으로 종료시점지가에서 공제되어야 한다며, 이 사건 처분 취소를 구하는 소를 제기하였습니다.
2. 관련 법령
개발이익환수법 관련 규정은 아래와 같습니다.
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개발이익환수법 제11조(개발비용의 산정) ① 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 비용(이하 "개발비용"이라 한다)은 다음 각 호의 금액을 합하여 산출한다. <개정 2014.1.14, 2020.6.9> 1. 순(純) 공사비, 조사비, 설계비 및 일반관리비 2. 관계 법령이나 해당 개발사업 인가등의 조건에 따른 다음 각 목의 금액 가. 납부 의무자가 국가나 지방자치단체에 공공시설이나 토지 등을 기부채납(寄附採納)하였을 경우에는 그 가액 나. 납부 의무자가 부담금을 납부하였을 경우에는 그 금액 개발이익환수법 시행령 제12조(개발비용의 산정) ① 법 제11조 제1항 각 호에 따른 개발비용의 산정기준은 각각 다음 각 호와 같다. 1. 순공사비: 해당 개발사업을 위하여 지출한 재료비ㆍ노무비ㆍ경비의 합계액 2. 조사비 (중략) 3. 설계비: 해당 개발사업의 설계를 위하여 지출한 비용의 합계액 4. 일반관리비: 해당 개발사업과 관련하여 관리활동 부문에서 발생한 모든 비용의 합계액 5. 기부채납액: 납부 의무자가 관계 법령이나 해당 개발사업의 인가등의 조건에 따라 국가 또는 지방자치단체에 기부하는 토지 또는 공공시설 등의 가액으로서 다음 각 목의 구분에 따라 산정한 가액. 다만, 개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부하는 토지 또는 공공시설 등의 가액이 포함된 경우에는 제11조 제2항에 따라 그 처분가격을 종료시점지가로 산정하는 경우로 한정한다. 가. 토지의 가액: 개시시점지가에 부과기간의 정상지가상승분을 합한 금액 나. 공공시설 등의 가액: 토지의 가액에 그 시설의 조성원가를 합산한 금액 |
이 사건은 구 개발이익환수법 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되기 전의 것) 제12조 제6호 ‘관계 법령의 규정 또는 인가등의 조건에 따라 납부 의무자가 국가 또는 지방자치단체에 기부하는 공공시설 또는 토지 등의 가액(개발사업의 목적이 타인에게 분양 등 처분을 하는 것으로서 그 처분 가격에 공공시설 또는 토지 등의 가액이 포함된 경우에는 제11조 제2항에 따라 그 처분 가격을 종료시점지가로 산정하는 경우로 한정한다)’ 중 괄호부분의 해석과 관련된 것입니다만, 현행 시행령 제12조 제1항 제5호 단서 부분과 동일한 내용이므로, 구분 없이 ‘이 사건 쟁점 규정’이라고만 합니다.
3. 개발부담금의 부과기준
개발부담금의 부과 기준은, 부과 종료 시점의 부과 대상 토지의 가액(‘종료시점지가’)에서 (i) 부과 개시 시점의 부과 대상 토지의 가액(‘개시시점지가’), (ii) 부과 기간의 정상지가상승분, (iii) 개발비용을 뺀 금액으로 합니다(법 제8조).
개시시점지가 및 종료시점지가는 개별공시지가를 기준으로 산정하는 것을 원칙으로 하고(법 제10조 제1항, 제3항 본문), 다만 예외적으로 부과 대상 토지를 분양하는 등 처분할 때에 그 처분가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가등을 받는 경우 그 처분가격을 종료시점지가로 할 수 있고(법 제10조 제2항), 국가 등으로부터 매입한 경우 등 실제로 매입한 가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 일정한 경우에는 그 실제의 매입 가액이나 취득 가액(이하 ‘실제 매입가격’)에 그 매입일이나 취득일부터 부과 개시시점까지의 정상적인 지가상승분을 더하거나 뺀 가격을 개시시점지가로 할 수 있습니다(법 제10조 제3항 단서).
4. 원심의 판단
원심은, 개발사업의 목적이 타인에게 분양 등 처분을 하는 것인 경우 그 처분가격에 기부채납시설 가액이 ‘전부’ 포함되어 있어야 이 사건 쟁점 규정이 적용되어 ‘개발비용’ 산정에서 제외될 수 있는데, 이 사건은 분양가심사위원회가 결정한 분양가 상한금액보다 낮은 분양가격으로 분양되어 기부채납시설가액 ‘전부’가 포함되어 있다고 보기 어려워, 이 사건 쟁점 규정의 적용이 없어, 기부채납시설 가액 모두를 ‘개발비용’에서 제외하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였습니다.
5. 대법원의 판단
그러나, 대법원은 아래와 같은 이유로, 원심 판결을 파기 환송하였습니다.
(i) 기부채납시설 가액은 사업시행자가 해당 개발사업의 시행과 관련하여 지출한 비용에 해당하므로 개발부담금 부과기준이 되는 ‘개발이익’을 산정할 때 종료시점지가에서 공제하여야 하는 ‘개발비용’에 포함되는 것이 원칙이다.
(ii) 이 사건 쟁점규정은, (일반적으로 사업시행자는 기부채납시설 가액 등의 제반 사업비용을 포함한 ‘조성원가’에다가 일정한 이윤을 붙여 분양가격을 책정함으로써 결과적으로 기부채납시설 가액을 수분양자에게 전가하게 되므로,) 처분가격에 공공시설 또는 토지 등의 가액이 ‘전부’ 포함되는 일반적인 경우를 전제로 한 규정이다.
(iii) 그러나, 처분가격에 기부채납시설 가액이 전부 혹은 일부 포함되지 않는 극히 예외적인 경우가 있을 수 있다. 이는 이 사건 쟁점규정이 예정하지 않은 경우인데, 기부채납시설의 가액을 개발비용으로 공제하여야 한다고 주장하는 사업시행자가 처분가격에 포함되지 않는 기부채납시설 가액 부분의 존재 및 액수를 증명하면, 그 액수 상당을 개발비용으로 공제할 수 있다고 보아야 한다.
(iv) 이 사건 쟁점규정은, 분양사업을 시행하여 관할 행정청의 인가등을 받은 분양가격으로 처분하는 경우에는 그 처분가격에 공공시설 또는 토지 등의 가액 전부가 포함된 것이 아니라는 이례적인 사정이 없는 한 실제 매입가격을 기준으로 개시시점지가를 산정하고 실제 처분가격을 종료시점지가로 적용하는 경우에 한하여 기부채납시설 가액 전부를 ‘개발비용’에 포함하여 종료시점지가에서 공제하여야 하고, 개시시점지가 및 종료시점지가를 개별공시지가를 기준으로 산정하는 경우에는 기부채납시설 가액 전부를 ‘개발비용’에 포함하지 않고 종료시점지가에서도 공제하지 않는다는 의미이다.
(v) 이 사건은, 원고가 분양가격을 분양가 상한금액보다 낮게 책정하였다고 주장만 할 뿐 분양가격이 조성원가에 못 미치는 특별한 사정에 대한 증명이 없어, 원고가 책정한 분양가격에 기부채납시설 가액이 모두 포함되었다고 보아야 하고, 개발부담금 산정의 기초가 되는 개시시점지가 및 종료시점지가를 개별공시지가를 기준으로 산정함으로써, 이 사건 쟁점규정의 개발비용 인정 요건을 갖추지 못하였다.
(vi) 따라서, 이 사건 기부채납시설 가액은 이 사건 쟁점규정에 의하여 개발이익을 산정할 때 종료시점지가에서 공제하여야 하는 개발비용에 해당하지 않으므로 피고의 이 사건 처분은 적법함에도, 원심이 이와 달리 이 사건 처분이 위법하다고 판단한 잘못이 있다.
6. 이 판결의 의의
원심은 이 사건 쟁점규정의 적용대상을 임의로 축소함으로써 결과적으로 개발비용 인정 범위를 넓힘으로써 이 사건 처분을 위법한 것으로 보았습니다만, 대법원은 분양가격이 조성원가에 못미치는 특별한 사정이 있는 경우가 아닌 한 분양가격에 기부채납시설 가액이 모두 포함되어 있다고 보는 것이 타당하므로, 이러한 경우에는 ‘실제 매입가격 및 처분가격을 개시시점지가 및 종료시점지가로 산정한 경우’에 한하여 종료시점지가에서 공제하여야 하는 개발비용에 해당된다고 해석하여, 이 사건 쟁점규정에 대한 명확한 판단기준을 최초로 제공해준 의미가 큰 판결로 보입니다.