- 대법원 2021. 4. 29. 선고 2020다280890 판결
이승훈 변호사
1. 이 사건의 배경
서귀포시장은 1997. 11. 5. 도시계획시설인 ‘유원지’를 신설하는 내용의 도시계획시설결정이 내려진 서귀포시 일원에서 주거시설 등을 갖춘 휴양형 주거단지 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’)을 진행하기로 하였고, 구 국토계획법 제86조 및 제88조에 따라 피고를 사업시행자로 지정하고 실시계획을 인가∙고시하였습니다(이하 ‘이 사건 인가처분’).
피고는 원고와 사이에 협의매수를 진행하여 2006. 5. 18. 원고 소유의 토지 및 지장물(이하 ‘이을 사건 토지’)매수하는 내용의 매매계약을 체결하였는데, 이후 이 사건 사업을 위하여 토지를 수용당한 토지소유자들이 제주도 지방토지수용위원회 등을 상대로 수용재결의 취소를 구하는 소송을 제기하였고, 광주고등법원은 유원지에 해당하지 아니하는 휴양형 주거단지 개발사업을 도시계획시설사업으로 인가한 이 사건 인가처분은 그 하자가 중대∙명백하여 당연무효이고, 당연무효인 이 사건 인가처분에 기초한 후행처분인 수용재결도 무효라고 판단하면서 무효선언의 의미로 수용재결의 취소를 구하는 청구를 인용하는 내용의 판결을 선고하였고, 위 판결을 대상고심에서 그대로 확정되었습니다.
이후 이 사건 사업을 위하여 토지를 수용당한 또 다른 토지소유자들이 이 사건 사업을 위하여 이루어진 이 사건 인가처분 등 15개 처분에 대하여 무효 확인등을 구하는 소송을 제기하였고, 이 사건 인가처분 등 15개 처분이 무효임을 확인하는 판결이 선고되어 상고심에서 그대로 확정되었습니다. 원고는 2016. 4. 20. 이 사건 토지에 관하여 환매를 원인으로 한 소유권이전등기청구의 소를 제기하였으며, 원심은 이 사건 사업이 원시적인 불능인 경우에도 환매권을 행사할 수 있다는 이유로 원고의 청구를 인용하였습니다.
2. 이 사건의 쟁점
이 사건의 쟁점은 이 사건 인가처분이 무효이어서 이 사건 사업의 시행이 원시적으로 불가능하였던 경우에도 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’) 제91조 제1항 소정의 환매권을 행사할 수 있는지 여부였습니다.
3. 관련 조문
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토지보상법
제91조(환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지∙변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다. |
4. 대법원의 판단
대법원은 협의취득 자체가 처음부터 공익사업에 해당할 여지가 없는 사업을 목적으로 이루어진 것으로서 효력이 없다고 하면서, 결국 원고는 당초부터 계속해서 이 사건 토지에 대한 소유권을 보유하고 있었으므로 소유권에 기한 물권적 청구권을 행사할 수 있음은 별론으로 하고, 환매권을 행사할 수는 없다고 판단하였습니다.
대법원이 원고가 환매권을 행사할 수 없다고 본 근거는 아래와 같습니다.
(1) 토지보상법 제91조 제1항에서 환매권 발생 사유 중 하나로 규정된 ‘폐지’의 사전적 의미는 ‘실시하여 오던 제도나 법규, 일 따위를 그만두거나 없애다’는 뜻으로, 처음부터 사업을 추진할 법적 근거가 없었던 경우는 사업을 ‘폐지’한 경우에 포함된다고 보기 어렵다. 즉, 토지보상법 제91조 제1항은 당초부터 적법하게 공익사업이 시행되었으나, 후발적인 사정으로 사업이 폐지되어 해당 토지가 필요 없게 된 경우를 규율하기 위한 규정으로 볼 수 있다.
(2) 토지보상법에 기한 협의취득은 사법상 매매계약의 형태를 취하고 있으나 협의취득은 실질적으로는 수용과 비슷한 공법적 기능을 수행하고 있다. 따라서 협의취득의 경우에도 수용과 마찬가지로 공익적 필요성이 있고, 법률에 의거하여야 하며, 정당한 보상을 지급하여야 한다는 요건을 갖추어야 하고, 위 요건이 갖추어지지 아니한 협의취득은 효력이 발생하지 아니한다. 만일 도시계획시설사업 시행자 지정이 당연무효라면, 협의취득은 결국 시행자가 아닌 자에 의해 이루어진 것으로 법률에 의거하지 아니하여 효력이 없다.
(3) 이처럼 협의취득이 당연무효인 경우, 토지소유자는 협의취득된 토지에 관한 소유권을 계속해서 보유하고 있는 것이므로, 소유권에 기한 청구권이나 부당이득반환청구권을 행사하는 방식으로 권리를 구제받을 수 있고, 이러한 경우에까지 소유권을 원소유자에게 회복시켜주기 위한 환매권을 인정할 필요가 없고, 토지보상법 제91조 제1항의 문언해석에도 반한다.
5. 이 판결의 의의
종래 법원은 공평의 원칙에 근거하여 토지보상법이 환매권을 인정하고 있는 이유를 설명하여왔는데(대법원 1995. 2. 10. 선고 94다31310 판결 등 참조), 이 판결은 협의취득 또는 수용이 애초부터 무효인 경우에까지 환매권을 인정하는 것은 토지보상법의 문언에 반하고, 토지 소유자로서는 여전히 소유권에 기한 물권적 청구권을 행사할 수 있으므로 공평의 원칙에 따라 환매권을 인정할 필요가 없다고 판단함으로써, 환매권 행사의 요건을 보다 명확히 하였다는 점에 의의가 있습니다.