- 대법원 2021. 7. 15. 선고 2019다269385 판결
김윤기 변호사
1. 사실관계
(1) 안양시는 2014. 11. 7.자로 00주택재건축정비사업조합(이하 ‘원고’)에 대하여 주택재건축정비사업(이하 ‘이 사건 사업’)의 사업시행인가를 하였고, 같은 날 이를 고시하였습니다.
(2) 원고와 안양시는 2016. 12. 21.자로 이 사건 사업부지에 포함된 도로 3,226.8㎡에 관한 대부계약을 체결하였고, 원고는 안양시에게 위 대부계약에 따른 대부료 약 1억원을 모두 지급하였습니다.
(3) 안양시는 이 사건 사업에 관한 사업시행인가를 하던 2014. 11. 7.에, 구 「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’) 제65조 제2항에 따른 무상양도 대상인 ‘용도가 폐지되는 정비기반시설’로 지정하였습니다.
(4) 원고는, 구 도시정비법 제32조 제1항 제3호, 제6항에 따라 사업시행인가에 의하여 위 도로의 사용에 따른 사용료 또는 점용료가 면제되므로 대부료 역시 면제된다는 전제에서, (i) 주위적으로, 2016. 12. 21.자로 안양시와 사이에 체결된 대부계약은 무효이므로 안양시는 지급받은 대부료를 부당이득으로 반환할 의무가 있고, (ii) 예비적으로 안양시 공무원들이 대부계약 체결을 강요하였으므로 국가배상법에 다라 대부료에 해당하는 손해를 배상할 의무가 있다는 취지로, 안양시를 상대로 대부료 반환을 구하는 소송을 제기하였습니다.
2. 구 도시정비법 상 주택재건축조합이 그 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지를 점유∙사용하는 경우 대부료를 지급해야 하는지 여부
구 도시정비법 제32조 제1항 제3호는 ‘사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 도로법 제61조의 규정에 의한 도로의 점용 허가를 받은 것으로 본다.’고 정하고 있고, 같은 조 제6항은 ‘정비사업에 대하여 제1항이나 제2항에 따라 다른 법률에 따른 인∙허가를 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률 또는 시∙도 조례에 따라 해당 인∙허가 등의 대가로 부과되는 수수료와 해당 국유지∙공유지의 사용 또는 점용에 따른 사용료 또는 점용료를 면제한다.’고 정하고 있습니다.
최근 대법원은 위 규정의 해석에 관하여, 다음과 같은 이유에서, ‘도로가 용도폐지로 일반재산이 된 경우에 용도가 폐지되기 이전에 의제된 점용허가의 효력은 소멸되어 대부계약 체결의 대상이 된다. 주택재건축조합이 그 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지를 점유∙사용하는 경우 대부계약에 따른 대부료를 지급해야 하고, 대부료에 대해서는 구 도시정비법 제32조 제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 수 없다.’고 판시하였습니다(대법원 2021. 7. 15. 선고 2019다269385 판결).
① 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 ‘공유재산법’)에 따르면, 공유재산 중 (i) 행정재산에 대해서는 대부∙매각∙교환∙양여∙신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하고 이에 사권을 설정하지 못하도록 하여 처분 등을 제한하도록 정하고 있는 반면, (ii) 일반재산에 대해서는 대부∙매각∙교환∙양여∙신탁하거나 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우 현물출자 도는 대물변제를 할 수 있는바, 일반재산은 행정재산과 달리 사용∙수익허가의 대상이 될 수 없고 대부계약의 대상이 될 뿐이고, 행정재산에 대한 공용폐지가 되면 행정재산으로서의 성질을 상실하여 일반재산이 되므로, 행정재산의 사용∙수익에 대한 허가는 그 효력이 소멸하는 점(대법원 2015. 2. 26. 선고 2012두6612 판결 참조),
② 주택재건축사업의 정비구역 내의 기존 도로 용도를 폐지하고 재건축아파트의 부지 등 일반재산으로 사용하면 도로법이 정한 도로로서의 기능을 상실하게 되므로 이에 대한 점용허가는 더 이상 불가능하고, 일반재산에 관하여 대부계약을 체결하고 그에 기초하여 대부료를 징수하는 절차를 거치는 대신 관리청의 처분에 따라 일방적으로 점용료를 부과할 수는 없는 점(대법원 2015. 11. 12. 선고 2014두5903 판결 참조),
③ 공유재산법 제33조 제2항은 ‘다른 법률에 따른 사용료 또는 점용료의 납부대상인 행정재산이 용도폐지 등의 사유로 이 법에 따른 대부료 납부대상으로 된 경우 그 대부료 산출에 관하여는 제1항을 준용한다.’고 정하고 있어 행정재산이 용도폐지 등의 사유로 일반재산이 되면 대부료 납부대상이 됨을 전제로 하고 있는 점,
④ 구 도시정비법 제65조 제2항은 전단에서 신설 정비기반시설의 국가 또는 지방자치단체의 무상귀속을, 후단에서 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 무상양도를 정하고 있으며, 같은 조 제4항은 ‘당해 정비기반시설은 그 정비사업이 준공인가되어 관리청에 준공인가통지를 한 때에 국가 또는 지방자치단체에 귀속되거나 사업시행자에게 귀속 또는 양도된 것으로 본다.’고 정하고 있어 사업시행자가 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설을 무상양도받는 시기는 사업시행인가를 한 때가 아닐 뿐만 아니라, 사업시행자에게 사업시행기간 동안 위 정비기반시설을 부상으로 사용할 수 있는 권리가 있다고 보기도 어려운 점,
⑤ 구 도시정비법이 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되면서 제97조 제7항에 ‘제1항 및 제2항에 따라 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 경우 정비사업의 시행기간 동안 해당 시설의 대부료는 면제된다.’는 규정이 신설되었는데, 이는 위 규정 신설 전에는 대부료가 부과되었음을 전제로 하고 있다고 볼 수 있고, 부칙에서 위 신설 조항의 소급적용에 대한 명확한 경과규정을 두지 않았으므로 부칙 제1조에 따른 개정법의 시행일인 공포 후 1년이 지난 날인 2018. 2. 9. 이후에만 위 신설 규정(註. 도시정비법 제97조 제7항으로서, 현재까지도 유지되고 있음)이 적용되는 점
그와 같은 판단에 따라 대법원은, 이 사건 도로의 경우 원고가 사업시행인가∙고시를 받은 2014. 11. 7. 도로로서의 용도가 폐지되어 일반재산이 되었고 이에 대한 점용허가나 그에 따른 구 도시정비법 제32조 제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 여지가 없으므로, 원고는 이 사건 사업의 시행을 위해 안양시와 이 사건 도로 부지에 대한 대부계약을 체결할 수밖에 없고 그에 따라 대부료를 지급할 의무가 있다고 판시하였습니다.
3. 2018. 2. 9. 이후에 사업시행인가를 받은 주택재건축사업의 경우
대법원이 설시한 것과 같이, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 구 도시정비법은 전부개정이 이루어졌고, 현행 도시정비법에 이르기까지 제97조 제7항은 ‘제1항 및 제2항에 따라 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 경우 정비사업의 시행 기간 동안 해당 시설의 대부료는 면제된다.’는 규정을 두고 있습니다.
따라서, 위 개정규정이 시행되는 2018. 2. 9. 이후에 사업시행인가를 받은 주택재건축사업의 경우, 위 대법원 판례의 결론과 달리, 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설(ex. 도로, 상하수도, 구거, 공원, 공용주차장, 공동구, 열∙가스의 공급시설, 녹지, 하천, 공공공지, 광장, 소방용수시설, 비상대피시설 등)에 대해서는 정비사업의 시행기간 동안 대부료 지급의무가 면제된다는 점에 유의할 필요가 있습니다.
4. 주거환경개선사업 및 일부 재개발사업의 경우
현행 도시정비법 제101조 제1항은 ‘다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 구역에서 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 토지는 제50조 제9항에 따른 사업시행계획인가의 고시가 있은 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 보며, 「국유재산법」, 「공유재산 및 물품 관리법」 및 그 밖에 국∙공유지의 관리 및 처분에 관하여 규정한 관계 법령에도 불구하고 해당 사업시행자에게 무상으로 양여된다. 다만, 「국유재산법」 제6조 제2항에 따른 행정재산 또는 「공유재산 및 물품 관리법」 제5조 제2항에 따른 행정재산과 국가 또는 지방자치단체가 양도계약을 체결하여 정비구역지정 고시일 현재 대금의 일부를 수령한 토지에 대하여는 그러하지 아니하다.’고 정하고 있고, 그 적용례로 ‘주거환경개선구역’(제1호), ‘국가 또는 지방자치단체가 도시영세민을 이주시켜 형성된 낙후지역으로서 대통령령으로 정하는 재개발구역(이 항 각 호 외의 부분 본문에도 불구하고 무상양여 대상에서 국유지는 제외하고, 공유지는 시장∙군수등 또는 토지주택공사등이 단독으로 사업시행자가 되는 경우로 한정한다)’(제2호)를 정하고 있습니다. (구 도시정비법 제68조 제1항 제1호, 제2호 역시 같은 취지의 규정을 두고 있었습니다.)
그렇다면, 도시정비법에 따른 정비사업 중 위와 같은 주거환경개선사업, 일부 재개발사업의 경우에는 사업시행계획인가 고시가 있은 날부터 그 사업구역 내 국가 또는 지방자치단체 소유 토지의 소유권이 바로 사업시행자에게 무상으로 양여(이전)되는 것이므로, 그 토지가 정비기반시설이 아닌 경우에도, 지방자치단체는 사업시행자에 대하여 대부료를 지급받을 수 없고, 대부료 미지급을 이유로 한 변상금 부과처분 역시 내릴 수 없다고 할 것입니다. 사업시행자가 소유권을 이전(무상양여)받아 사용∙수익하는 토지에 대하여 지방자치단체와 사이에 유효한 대부계약이 체결될 여지가 없기 때문입니다.