- 대법원 2021. 7. 29. 선고 2021두33593 판결
이승훈 변호사
1. 이 사건의 배경
원고는 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 ‘산업입지법’)에 따라 국가산업단지로 지정∙개발된 국가산업단지에 입주한 폐기물처리업체이고, 피고는 산업입지법령에 따라 국가산업단지의 산업단지개발계획 변경 권한을 위임받은 행정청(울산광역시장)입니다.
원고는 2019. 3. 19. 피고에게 원고 공장에 사업장폐기물 소각시설 1기(이하 ‘이 사건 소각시설’)를 증설하기 위한 산업단지개발계획 변경신청을 하였는데, 피고는 2019. 5. 16. 대기환경보전법에 따라 특별대책지역에는 연간 10톤 이상의 배출시설의 설치를 제한할 수 있으며, 울산광역시의 초미세먼지농도가 환경정책기본법에서 정한 기준을 초과하고 있고, 대기관리권역법에 따라 대기오염물질 배출허용총량제가 시행될 예정이라는 사유를 들어 원고의 산업단지개발계획 변경신청을 거부하였습니다.
원고는 2019. 8. 9. 다시 같은 내용의 산업단지개발계획 변경신청을 하였고, 피고는 2019. 9. 6. 종전 처분사유에다 폐기물 소각 과정에서 다이옥신 등 특정대기유해물질이 배출된다는 사유를 추가하여 원고의 변경신청을 거부하였습니다(이하 ‘이 사건 처분’).
2. 이 사건의 쟁점
이 사건의 쟁점은 환경오염 방지를 위해 이 사건 소각시설의 증설을 제한한 피고의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하였거나, 형평이나 비례의 원칙에 배치되어 재량권을 일탈∙남용하였다고 볼 수 있는지 여부였습니다.
3. 원심의 판단
원심은, (i) 원고가 소각시설을 운영한 이후로도 울산광역시의 초미세먼지 농도가 감소 또는 변동 없이 유지되고 있다는 점, (ii) 이 사건 소각시설에 대한 대기오염 방지 대책 등을 마련하였다는 점, (iii) 사업장폐기물의 처리시설의 설치 장소와 규모는 국가적 차원에서 결정되어야 하므로 울산광역시의 대기오염이 가중될 우려가 있다는 것은 적법한 처분사유로 볼 수 없는 점, (iv) 추후 대기오염물질 배출시설 설치허가 여부를 결정하는 단계에서 대기오염물질 배출 저감 대책을 요구할 수 있고, 이 사건 소각시설이 설치된 이후에도 대기오염 방지대책을 강구할 수 있다는 점, (v) 산업단지에 입주한 다른 업체가 소각시설 증설을 위해 한 산업단지개발계획 변경신청이 받아들여졌다는 점 등의 이유를 들어 이 사건 처분에 재량권을 일탈∙남용한 위법이 있다고 판단하였습니다.
4. 대법원의 판단
대법원은 아래와 같은 이유로 원고가 제출한 증거만으로는 피고의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하였거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치된다고 보기 어렵다고 판단하고, 원심판결을 파기환송하였습니다.
(i) 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적∙기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합∙조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말한다. 행정청은 구체적인 행정계획을 입안∙결정할 때 비교적 광범위한 형성의 재량을 가진다(대법원 2015. 10. 15. 선고 2013두21748 판결, 대법원 2015. 12. 10. 선고 2015두2338 판결 등 참조). 이러한 법리는 산업입지법상 산업단지개발계획 변경권자가 산업단지 입주업체 등의 신청에 따라 산업단지개발계획을 변경할 것인지를 결정하는 경우에도 마찬가지로 적용된다.
(ii) 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있다는 점을 처분사유로 하는 산업단지개발계획 변경신청 거부처분과 관련하여 재량권의 일탈∙남용 여부를 심시할 때에는 산업입지법의 입법취지와 목적, 인근 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역상황, 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 및 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 하고, ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다.
(iii) 이 사건 산업단지는 환경정책기본법에 따라 특별대책지역으로 지정되어 있고, 대기환경보전법은 특별대책지역 내 먼지∙황산화물 및 질소산화물의 발생량 합계가 연간 10톤 이상인 배출시설의 설치를 제한할 수 있도록 하는 근거 규정을 두고 있으며 원고가 증설하려는 소각시설은 위 규정에서 정한 설치 제한 요건에 해당한다.
(iv) 울산광역시에 소재한 폐기물처리업체들의 초미세먼지 배출량은 다른 특별시와 광역시에 소재한 폐기물처리업체들의 초미세먼지 배출량보다 많고 울산광역시 초미세먼지의 연평균 농도는 환경정책기본법에서 정한 기준을 초과하고 있다. 또한 원고가 수립한 대기오염 방지 대책이 충분하다고 보기 어렵고, 피고로서는 대기관리권역법에 따른 배출허용총량제의 시행이 곧 예정되어 있었던 상황에서 선제적∙적극적으로 대기오염 방지 대책을 수립할 필요가 있었던 것으로 보인다.
5. 이 판결의 의의
이 판결은, 행정청이 구체적인 행정계획을 입안∙결정할 때 비교적 광범위한 형성의 재량을 가진다는 점을 재확인하였을 뿐만 아니라, 이러한 법리를 산업입지법상 산업단지개발계획 변경권자가 산업단지 입주업체 등의 신청에 따라 산업단지개발계획을 변경할 것인지를 결정하는 경우에도 동일하게 적용하였다는데 의의가 있습니다.
더불어, 재량권의 일탈∙남용 여부를 판단함에 있어 행정청의 처분사유가 ‘환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있다’는 점인 경우, 행정청의 재량적 판단의 여지를 보다 넓게 인정하였다는 점에서도 의미가 있는 판결로 생각됩니다.