[행정] 입찰참가자격제한처분시 적법한 처분이 되기 위한 요건
- 대법원 2021. 11. 11. 선고 2021두43491 판결
도종호 변호사
1. 기초사실관계
원고는 한국전력공사(이하 ‘피고’라고만 함)와 케이블진단 시험에 관한 용역계약을 체결하였습니다. 그런데 계약이행 중 원고는 피고에 대하여 진단인력으로 신고한 소속 기술자 D, E가 2020. 4. 10.자로 원고 회사에서 퇴사하였음에도, 피고에게 이를 신고하지 않고 이 사건 계약상의 용역을 수행하였습니다. 이에 피고는 2020. 7. 7. 원고가 이 사건 계약의 주요조건인 이 사건 기준을 위반하였다는 이유(이하 '이 사건 처분사유'라고만 함)로 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 '공공기관운영법'이라고만 함) 제39조 제2항, 공기업·준정부기관 계약사무규칙(이하 '계약사무규칙'이라고만 함) 제15조, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법'이라고만 함) 제27조, 같은 법 시행령 제76조 및 같은 법 시행규칙 제76조 [별표2] 개별기준 제16호 다목에 근거하여 3개월의 입찰참가자격 제한처분(이하 '이 사건 처분'이라고만 함)을 하였습니다. 이에 원고는 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였습니다.
2. 1심 및 항소심의 판단
가. 1심(광주지법2020구합12797)의 판단 (원고 패)
1심은 원고의 청구를 기각하였습니다. 구체적으로 이 사건 입찰공고에는 '피고로부터 VLF 진단자격을 취득한 중급이상 기술자 2인 이상 상시 보유'를 입찰참가자격으로 명시하면서, 위 기술인력에 관하여 피고가 발행한 VLF 진단자격증 사본, 국민연금관리공단에서 발행하는 국민연금 가입확인서 또는 의료보험 피보험자 자격확인서, 기술인력 관리협회(또는 기관)에서 발행한 기술자격수첩과 경력증명서 등 진단인력의 경력을 증빙할 수 있는 자료를 제출하도록 명시하고 있으므로 이 사건 입찰공고에서 자격을 갖춘 진단인력의 보유를 입찰참가자격으로 명시하면서 이를 증명할 서류를 제출하도록 하고 있는 이상 진단인력 보유에 관한 사항은 이 사건 계약의 주요조건에 해당한다고 보았습니다. 이외 여러 사유를 들어 원고는 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제2호 가목 후단의 '입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건을 위반한 자'에 해당하고 공공기관운영법 제39조 제2항에 규정된 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 법인에 해당하여 이 사건 처분은 적법하다는 이유로 원고의 청구를 기각하였습니다.
나. 항소심(광주고법 2020누12901)의 판단 (원고 승)
그런데 항소심은 1심과 달리 1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 인용하여 이 사건 처분을 취소하는 판결을 하였습니다. 구체적으로 항소심은 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제2호 가목은 '주요조건'에 관하여 '입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건(입찰공고와 계약서에 이행을 하지 아니하였을 경우 입찰참가자격 제한을 받을 수 있음을 명시한 경우에 한정한다)'이라고 규정하고 있는데, 문언의 형식을 보았을 때 주요조건이란 그 괄호 안 내용처럼 해당 입찰공고와 계약서에 해당 조건을 이행하지 아니하였을 경우 입찰참가자격 제한을 받을 수 있음을 명시한 조건이라고 봄이 타당하다고 하면서 입찰참가자격 제한제도의 취지는 일반적인 채무불이행이 될 수 있는 조건과 구별하여 이에 더하여 입찰참가자격 제한까지 받을 수 있는 조건을 명시함으로써 주요조건의 경우는 계약상대방이 알 수 있도록 하여 그 계약의 이행을 확보하기 위한 것이라고 봄이 타당하다고 보았습니다. 그러면서 입찰공고와 계약서에 포괄적인 입찰참가자격 제한에 관한 사항을 규정하면 된다고 보게 되면 어떤 조건이 입찰참가자격 제한을 받을 수 있는 주요조건인지 불분명하게 되어 결국 계약상대방의 계약의 성실한 이행을 확보하고자 하는 입법목적에 부합하지 않는다고 판단하면서 해당 조건에 입찰참가자격 제한을 받을 수 있음을 명시하지 않았다면 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제2호 가목에서 규정하는 '주요조건'에 해당하지 않는다고 봄이 타당하다고 하였습니다.
그런데 이 사건의 경우 입찰공고, 계약서, 관리기준 등에는 모두 진단인력 보유 관련 기준에 관하여 규정하면서도 해당 규정을 위반하면 입찰참가자격 제한처분을 받을 수 있음을 명시하지 않았음이 인정된다고 하면서 이 사건 계약상 주요조건을 위반하였다는 이 사건 처분사유는 인정되지 아니하다는 이유로 이 사건 처분을 취소한다는 판결을 하였습니다.
3. 대법원의 판단
대법원은 원심판결이 타당하다고 하면서 피고의 상고를 기각하였습니다.
구체적으로 대법원은 “침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석․적용해야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 된다(대법원 2016. 11. 25. 선고 2015두37815 판결 등 참조)”라는 대법원의 확고한 입장을 다시 한 번 확인하면서 이를 전제로 판단을 하였습니다.
공기업ㆍ준정부기관이 입찰을 거쳐 계약을 체결한 상대방에 대해 이 사건 규정에 따라 계약조건 위반을 이유로 입찰참가자격제한처분을 하기 위해서는 입찰공고와 계약서에 미리 계약조건과 그 계약조건을 위반할 경우 입찰참가자격 제한을 받을 수 있다는 사실을 모두 명시해야 하고 계약상대방이 입찰공고와 계약서에 기재되어 있는 계약조건을 위반한 경우에도 공기업ㆍ준정부기관이 입찰공고와 계약서에 미리 그 계약조건을 위반할 경우 입찰참가자격이 제한될 수 있음을 명시해 두지 않았다면, 이 사건 규정을 근거로 입찰참가자격제한처분을 할 수 없다고 하면서 피고의 상고를 기각하였습니다.
4. 시사점
본 건의 경우 피고는 원고에 대하여 계약서에 기재된 진단인력 조건을 위반하였다는 이유로 이 사건 규정을 근거로 입찰참가자격제한처분을 하였습니다. 그런데 피고는 입찰공고와 계약서에 진단인력에 관한 조건을 기재하고, 계약서에 ‘입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건’을 위반한 자에 대하여 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 기재하였으나, 계약서에 그 위반 시 입찰참가자격을 제한할 수 있는 ‘주요조건’이 무엇인지 따로 정하거나 진단인력 조건이 ‘주요조건’에 해당한다고 명시하지는 않았습니다. 대법원은 피고가 입찰공고와 계약서에 진단인력 조건을 위반할 경우 입찰참가자격제한처분을 할 수 있다는 점을 명시하지 않은 이상, 이 사건 규정을 근거로 입찰참가자격제한처분을 할 수는 없다고 판단하였습니다.
공공기관 등에서 입찰참가자격 제한처분을 하는 경우 입찰참가자격 제한기간 동안 관급발주를 수주하는 것이 불가능하므로 이는 사업을 영위하는데 심대한 타격을 주게 됩니다. 그런데 현실에서는 채무불이행 등을 이유로 입찰참가자격제한처분을 하는 경우가 빈번히 있는 바 본 대법원 판결은 이와 같은 입찰참가자격제한처분의 무분별한 확대를 경계하는 판결이라고 할 것입니다.
공공기관의 입장에서는 입찰참가자격제한처분을 하기 위하여 향후에는 입찰참가자격제한처분을 하기 위한 요건인 주요조건이 무엇인지 분명히 명시할 필요가 있을 것이며, 계약상대자의 경우 공공기관이 입찰참가자격제한처분을 하는 경우 이와 같은 처분의 근거가 되는 주요조건이 명시되었는지를 확인하여 이와 같은 내용이 없다면 구제를 받을 가능성이 높아졌다고 할 것인바, 추후에도 입찰참가자격제한처분의 위법성 여부를 판단할 수 있는 중요한 기준이 되는 판결이라고 할 것입니다.